黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變�！苯�年來，社會上要求改革綜合交通樞紐領(lǐng)域投資管理體制的呼聲很高。要按照十八大報告指出的方向和要求，以投資審批制度改革為突破口，正確處理政府與市場、中央與地方的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮中央和地方多層次的積極主動性。

一、綜合交通樞紐投資審批存在的問題

現(xiàn)行樞紐相關(guān)項目審批程序?qū)φ�府投資起到了規(guī)范作用，促進(jìn)了交通樞紐的科學(xué)發(fā)展，同時也存在一些需要解決的問題，尤其綜合交通樞紐的投資審批制度亟待完善。

1、相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)不同運輸方式場站樞紐的審批，缺乏相互銜接與統(tǒng)籌。

現(xiàn)在綜合交通樞紐越來越多，其構(gòu)成要素的涵蓋面很廣，涉及交通運輸部、鐵道局、民航局以及城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個行業(yè)主管部門。但長期以來我國的公路、水運、鐵路和航空的樞紐規(guī)劃建設(shè)審批多是由各個部門獨立進(jìn)行，一般以一種方式為主導(dǎo)，在每一類的規(guī)劃、建設(shè)管理中適當(dāng)考慮其他交通方式的需求。鐵路運輸樞紐與鐵路線路作為一個整體歸屬原鐵道部統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營；公路運輸樞紐和港口則主要由交通運輸部負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)督，以企業(yè)為主建設(shè)、運營；機(jī)場主要由民航局負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)；城市公交樞紐由交通主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)管理；城市軌道交通樞紐建設(shè)歸屬城建部門。雖然近些年來民航局、鐵道部先后改為交通運輸部管理的國家局，相關(guān)職能也進(jìn)行了整合，但這種分頭審批的狀況并未改觀。由于不同管理主體的發(fā)展目標(biāo)和所代表的利益不同，在進(jìn)行綜合交通樞紐建設(shè)時，這種分方式規(guī)劃、審批、建設(shè)的模式很容易缺乏統(tǒng)一性，分別按照各自的運輸生產(chǎn)要求分頭規(guī)劃、獨立建設(shè)、自成體系，導(dǎo)致條塊分割、重復(fù)建設(shè)乃至互相矛盾。

2、審批權(quán)集中在上級行業(yè)部門，城市政府發(fā)言權(quán)不足。

交通樞紐是城市基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，對交通樞紐規(guī)劃、建設(shè)與管理，城市政府本應(yīng)有相當(dāng)發(fā)言權(quán)。但按照現(xiàn)行審批體制，各種運輸方式的行業(yè)主管部門居于主導(dǎo)地位，城市政府的意志難以得到體現(xiàn)。交通樞紐站場在城市中的具體位置對其在區(qū)域及全國運輸組織中功能作用的影響不大，但其布局對城市的整體發(fā)展卻具有直接的重要影響，配套的城市交通設(shè)施也由城市提供。城市政府在交通樞紐審批中的發(fā)言權(quán)不足，不利于從城市的系統(tǒng)角度出發(fā)統(tǒng)籌考慮，這對于集約節(jié)約利用土地，更好促進(jìn)集疏運體系與城市交通銜接，實現(xiàn)交通運輸與城市社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是相當(dāng)不利的。尤其在進(jìn)行綜合交通樞紐場站建設(shè)時，與城市政府比較，居于主導(dǎo)地位的運輸方式主管部門考慮其它方式和行業(yè)的問題較少，不利于綜合交通樞紐的發(fā)展。

3、審批程序復(fù)雜，影響決策效率。

通過審批的樞紐規(guī)劃中包含的單獨場站項目還需要經(jīng)過新的審批。在各地的綜合交通運輸規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃等中都包含相當(dāng)多的具體樞紐場站項目，而具體的樞紐場站投資仍需經(jīng)過審批，使審批的程序更為復(fù)雜。

交通樞紐項目審批（核準(zhǔn)）程序復(fù)雜，涉及的相關(guān)部門和單位多，包括政府投資主管部門和環(huán)境保護(hù)、國土資源、城市規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)等主管部門，還涉及金融、咨詢等機(jī)構(gòu)。綜合交通樞紐規(guī)劃審批涉及的部門更多，相關(guān)的審批程序更為復(fù)雜。雖然有些程序是必要的，但是過多的審批環(huán)節(jié)，也容易錯過最佳“時間窗口”。有的審批還設(shè)置太多前置條件，形成變相收費。

二、可資借鑒的理論

綜合交通樞紐規(guī)劃建設(shè)的管理涉及政府、市場以及公民社會等主體，其中政府又包括上級政府、行業(yè)主管部門和下級地方人民政府，市場主體包括國有、民有等不同所有制企業(yè)。深化綜合交通樞紐投資行政審批制度改革，需要正確處理不同主體關(guān)系，發(fā)揮好各自作用。公共產(chǎn)品層次性理論、公共選擇理論和委托－代理理論，可以為我們確定政策基點、把握政策取向提供一些借鑒。

1、公共產(chǎn)品層次性理論

包括樞紐場站在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的屬性并不是千篇一律的，投資項目按有無收費機(jī)制可分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項目，相應(yīng)這些項目從屬性上可分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品等。

公共產(chǎn)品具有一定的非競爭性、外部經(jīng)濟(jì)效益、自然壟斷的屬性、巨大的沉沒成本和所提供服務(wù)的不可分割性。同時，公共產(chǎn)品又具有層次性，主要有“二分法”和“三分法”兩種�！岸�分法”認(rèn)為，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品（National Public Goods）和地方公共產(chǎn)品（Local Public Goods）兩大類；“三分法”認(rèn)為，公共產(chǎn)品按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。

2、公共選擇理論

公共選擇理論是“反政府規(guī)制”的理論，認(rèn)為在進(jìn)行政府投資決策時，應(yīng)高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資、干預(yù)的限度問題，合理確定政府投資的范圍和內(nèi)容，在公共部門投資中引入競爭機(jī)制。

3、委托—代理理論

委托—代理理論認(rèn)為中央政府與地方政府之間呈現(xiàn)出委托－代理關(guān)系。地方與中央之間的目標(biāo)本應(yīng)是一致的，但地方政府的目標(biāo)更傾向于追求地方利益的最大化，同時又由于地方政府的信息優(yōu)勢，容易導(dǎo)致中央政府與地方政府在投資行為上目標(biāo)發(fā)生偏差。政府又分為投資決策部門、財政部門、職能部門等，因此，在政府投資中，除了中央與地方之間的關(guān)系，還具有包括橫向與縱向多層次的委托代理關(guān)系。

三、未來政策基點和取向

1、政策基點

（1）在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用。

樞紐場站具有一定的公共物品特性，包括一定的非競爭性、外部經(jīng)濟(jì)效益、自然壟斷的屬性、巨大的沉沒成本和所提供服務(wù)的不可分割性。不同的樞紐場站的收費機(jī)制也不同，客運場站通常難以收費，貨運場站的收費機(jī)制更為完善。不同的樞紐場站，技術(shù)等級、服務(wù)功能和使用強(qiáng)度不同，其經(jīng)濟(jì)屬性也會發(fā)生相應(yīng)變化。

交通樞紐作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品，相當(dāng)部分是由作為公共財政支出中形成固定資產(chǎn)的，而政府投資的合理范圍應(yīng)由公共財政支出邊界決定。現(xiàn)代的公共選擇等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，提倡由政府、市場和民眾對政府投資進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，由政府和市場共同提供公共產(chǎn)品，交通樞紐也不例外。應(yīng)以投資效率為目標(biāo)選用投資方式，由政府和市場共同提供。

（2）合理劃分中央與地方權(quán)責(zé)。

根據(jù)公共產(chǎn)品層次性理論和委托－代理理論，中央和地方權(quán)責(zé)應(yīng)進(jìn)行合理劃分，相應(yīng)在投資領(lǐng)域也應(yīng)進(jìn)行有效、合理的分工。根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》（中國財政經(jīng)濟(jì)出版社），中央政府、州（�。┱�府及地方政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施都有責(zé)任。

按照“三分法”的觀點，全國性公共產(chǎn)品由中央政府來提供；準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品由于需要協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益和分工合作，因此應(yīng)由上一級政府直至中央政府統(tǒng)一提供，或者由某一地方政府提供，但由上一級政府直至中央政府提供某種補(bǔ)貼；區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供。交通樞紐場站也具有層次性，因其服務(wù)輻射范圍不同，可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的交通樞紐由中央政府負(fù)責(zé)審批，區(qū)域性公共產(chǎn)品的交通樞紐由地方政府負(fù)責(zé)審批。

根據(jù)委托－代理理論，與地方政府比較，中央政府處于信息的劣勢，同時由于地方政府追求地方利益最大化傾向，需要進(jìn)行有效的制度安排，明確中央政府和地方政府的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)等，并由中央政府對地方政府進(jìn)行一定的監(jiān)督、激勵等等以實現(xiàn)全國利益的最大化。因此中央應(yīng)對地方政府的審批進(jìn)行適度的監(jiān)督。

2、政策取向

（1）符合項目屬性要求

根據(jù)項目屬性，大體有公益性項目、準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目三類，不同屬性項目應(yīng)實行不同的投融資和運行管理方式，從而決定了投資審批制度也應(yīng)有所區(qū)別。樞紐場站基本屬于準(zhǔn)公益性項目，一方面，它是交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，具有較大的外部正效益，具有一定的公益性；同時它也具有經(jīng)營性，有明確的直接受益者和可以量化的使用價值，存在一定排他性。客運樞紐公益性更強(qiáng)，而貨運樞紐的經(jīng)營性更強(qiáng)。同時，樞紐場站初期投資規(guī)模大，回收周期長，投資回報率低，需要政府與市場“兩只手”共同推動完成，各自在不同類型樞紐場站規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮不同作用。根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”原則，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)。由政府為投資主體的樞紐場站，應(yīng)由政府進(jìn)行投資決策，履行審批程序；由企業(yè)為投資主體的樞紐場站，應(yīng)在符合法律法規(guī)和政府規(guī)劃的前提下，切實落實企業(yè)投資決策自主權(quán)。也可以由政府和市場主體合作，根據(jù)樞紐場站屬性，確定投資比例發(fā)揮作用的權(quán)重。

（2）著眼樞紐發(fā)展趨勢

樞紐場站建設(shè)的發(fā)展趨勢是，從以單種運輸方式為主向多種運輸方式協(xié)調(diào)組合轉(zhuǎn)變，從平面布局向立體化轉(zhuǎn)變，從以運輸功能為主向綜合開發(fā)轉(zhuǎn)變。投資決策管理的理念和方式，也必須主動適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，逐步改變目前由行業(yè)主管部門分散決策的方式，建立由宏觀協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批的模式，以利于提高綜合交通樞紐場站的組合效益。集中決策可以降低管理成本，提高決策效率，節(jié)約行政資源，并有效降低項目單位的前期費用。

（3）致力提升決策效率

交通樞紐是交通運輸體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，交通運輸體系要實現(xiàn)適度超前發(fā)展，交通樞紐尤其不能滯后。因此，應(yīng)著力解決交通樞紐建設(shè)投資決策管理中影響效率的體制機(jī)制問題，避免錯過樞紐建設(shè)的最佳時間窗口。樞紐建設(shè)投資決策，涉及諸多部門和環(huán)節(jié)，涉及不同層級政府，有必要對現(xiàn)行審批程序進(jìn)行梳理，在確保決策科學(xué)民主的前提下，建立跨部門以至跨層級協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，再造業(yè)務(wù)流程，縮短審批時限，最大限度提升決策效率。

四、政策建議

1、綜合交通樞紐總體規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批。

綜合交通樞紐總體規(guī)劃由所在城市人民政府組織編制，納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批（或修改城市總體規(guī)劃時進(jìn)行審批）。

2、具體樞紐場站的規(guī)劃，根據(jù)屬性、規(guī)模等因素確定審批主體。

對納入綜合交通樞紐總體規(guī)劃的樞紐場站項目，除涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排等項目以及需要實行國家安全審查的外資項目外，應(yīng)由地方政府進(jìn)行審批、核準(zhǔn)或者備案。市場主導(dǎo)的場站項目，采取核準(zhǔn)或備案方式；政府主導(dǎo)的場站項目，須履行審批程序。

3、建立健全聯(lián)合審批機(jī)制。綜合交通樞紐相關(guān)規(guī)劃及可行性研究報告等，須報請發(fā)展改革部門審批。

發(fā)展改革部門牽頭組織協(xié)調(diào)交通運輸、鐵道、民航、城建、國土、環(huán)保等相關(guān)部門，進(jìn)行聯(lián)合審批，并形成常態(tài)機(jī)制，以利于樞紐與銜接系統(tǒng)、樞紐與周邊土地開發(fā)、各種運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展。對重點建設(shè)項目，應(yīng)在合法合規(guī)的前提下，提供綠色通道，進(jìn)行快速審批�；�礎(chǔ)審批要件實行多部門共享，總體審批時限不得超過單個審批事項最長時限。其中政府投資項目在審批同時，應(yīng)經(jīng)過同級財政部門審查。