十八大報(bào)告在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)部分，明確提出了“建立更加便民快捷的服務(wù)體系”的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)保障工作提出了更為人本化、更務(wù)實(shí)、更具體的要求�！氨忝窨旖荨�，首先是距離近，群眾用較短的時(shí)間能夠享受到社保服務(wù)。如果社保服務(wù)機(jī)構(gòu)就在身邊，僅步行15分鐘路程抵達(dá)，將會(huì)讓群眾感受方便很多。我建議進(jìn)一步夯實(shí)社�；鶎臃�務(wù)平臺(tái)，制定社保服務(wù)區(qū)域規(guī)劃，構(gòu)建15分鐘半徑服務(wù)圈，形成布局合理的網(wǎng)狀服務(wù)體系。

一、背景

過(guò)去5年是新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)保障制度建設(shè)推進(jìn)最快的時(shí)期，參保人數(shù)倍增，如城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)超過(guò)7億人，比5年前增長(zhǎng)4倍，城鎮(zhèn)醫(yī)保5億人，比5年前增長(zhǎng)了1倍多。未來(lái)8年如何為廣大參保人員做好養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等多項(xiàng)社保服務(wù)，讓他們方便快捷的享受到各項(xiàng)待遇，體會(huì)到我國(guó)社保制度的優(yōu)越性，不僅是人社系統(tǒng)面臨的重大課題，也是歷史賦予的重大責(zé)任。

當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，人口老齡化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，勞動(dòng)力流動(dòng)加劇，社會(huì)工作節(jié)奏提速等，對(duì)社保提出了增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的要求。

老齡化是社會(huì)保障面臨的主要挑戰(zhàn)之一。老年人是對(duì)社保服務(wù)需求最強(qiáng)烈的群體。社保服務(wù)作為公共服務(wù)一種，社保服務(wù)的均等化，首先體現(xiàn)在老年人能夠公平便捷的享受到服務(wù)。第六次人口普查顯示，我國(guó)60歲以上老年人已達(dá)到1.78億人，占總?cè)丝诘?3%（老齡化的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是10%）。他們多數(shù)體弱多病，希望距離服務(wù)點(diǎn)近；對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)掌握少，比較適合窗口服務(wù)。而且，社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展，對(duì)基層社保服務(wù)需求也不斷加劇。

同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口流動(dòng)日益頻繁，客觀要求社保服務(wù)與之適應(yīng)。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、人才跨地區(qū)流動(dòng)、退休人員異地安置或隨子女遷移等已成為普遍現(xiàn)象，需要大量增加便民服務(wù)點(diǎn)，推進(jìn)多項(xiàng)公共服務(wù)合一的“一站式”服務(wù)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年農(nóng)民工2.5億人，其中，外出務(wù)工近1.6億人。國(guó)家人口計(jì)生委公布2011年流動(dòng)人口接近2.3億人，占總?cè)丝诘?7%。

二、現(xiàn)狀

與參保人數(shù)的激增相比，基層社保服務(wù)點(diǎn)發(fā)展較為滯后。全國(guó)有6923個(gè)城市街道，8.7萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)，其中建有街道社區(qū)服務(wù)中心3515個(gè)，社區(qū)服務(wù)站4.4萬(wàn)個(gè)，社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)置覆蓋率為51%。社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)借助這些社區(qū)服務(wù)中心、站，實(shí)現(xiàn)了一部分社保服務(wù)向基層延伸。但是服務(wù)點(diǎn)缺口較大，提供的社保服務(wù)與群眾的需求還相距較遠(yuǎn)。大量社保服務(wù)未下沉到基層，區(qū)縣及以上社保機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。

“記錄一生、服務(wù)一生、保障一生”是社保服務(wù)的宗旨，要實(shí)現(xiàn)這一宗旨，就必須將社保服務(wù)扎根于基層，送到群眾身邊。建立基層組織，調(diào)動(dòng)基層力量，海量的社保業(yè)務(wù)才能順利開(kāi)展。如，社保全民覆蓋工作必須依托基層。雖然目前已經(jīng)達(dá)到較高的參保率，但是鞏固已參保的成果、消除未參保的死角，挑戰(zhàn)仍然很大。像居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等非就業(yè)人群的社保項(xiàng)目，實(shí)行的是自愿參保政策，找到和動(dòng)員沒(méi)參保的居民參保，動(dòng)員幾億已參保的居民每年續(xù)保，沒(méi)有基層服務(wù)點(diǎn)，難以辦到。另外，還有異地就醫(yī)申請(qǐng)、異地安置申請(qǐng)、社�？ㄉ觐I(lǐng)、部分需要手工報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)用、退休人員社會(huì)化管理等工作都需要依托基層服務(wù)點(diǎn)。而且，在社保政策宣傳和人文關(guān)懷上，它有著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不可替代的優(yōu)勢(shì)。

三、政策建議

（一）基本思路

從區(qū)域規(guī)劃的角度，配置社保資源，夯實(shí)基層服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建15分鐘半徑服務(wù)圈，形成布局合理的服務(wù)網(wǎng)狀格局。

1．國(guó)家、省、市、區(qū)縣、基層的機(jī)構(gòu)數(shù)量呈金字塔分布，建議現(xiàn)階段重點(diǎn)加強(qiáng)基層服務(wù)平臺(tái)體系建設(shè)（見(jiàn)圖1）。

2．基層平臺(tái)體系由若干個(gè)15分鐘半徑服務(wù)圈構(gòu)成，形成“蜂窩狀”服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)（見(jiàn)圖2）。

3．15分鐘半徑服務(wù)圈是基層服務(wù)體系的基本單元，服務(wù)平臺(tái)與參保人的距離是步行15分鐘路程（見(jiàn)圖3）。

步行15分鐘的服務(wù)半徑，首先，它是公平性的概念，反映了服務(wù)的可及性，是多數(shù)老年人能力范圍內(nèi)能到達(dá)的距離。第二，它是時(shí)間的概念，反映了快捷的程度。第三，它是區(qū)劃的概念，是服務(wù)點(diǎn)距離每個(gè)參保人的平均距離，體現(xiàn)分布的密度。第四，它還是雙向的概念，15分鐘不僅是參保人步行到服務(wù)點(diǎn)的時(shí)間，也是工作人員步行到參保人處所的時(shí)間。

（二）理論與實(shí)踐基礎(chǔ)

步行15分鐘是WHO世界衛(wèi)生組織提出的初級(jí)衛(wèi)生保健一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即居民步行１５分鐘以?xún)?nèi)的距離即可獲得醫(yī)藥救助。英國(guó)是區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和績(jī)效評(píng)估較好的國(guó)家之一。它在衛(wèi)生規(guī)劃、資源配置、服務(wù)供給等方面以健康需要為核心。不刻意追求衛(wèi)生區(qū)劃與行政區(qū)劃一致，而是根據(jù)人口聚居狀況、地理特征（如山川、河流）、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的輻射范圍等，綜合考慮設(shè)置基層衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)。

李克強(qiáng)總理曾在醫(yī)改中，對(duì)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展提出了“強(qiáng)基層”的工作思路。近幾年民政部門(mén)正在會(huì)同相關(guān)部門(mén)實(shí)施《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)[2011]61號(hào)）和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)），加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)�？系禄�、工行等企業(yè)在基層服務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些實(shí)踐可借鑒到人社系統(tǒng)基層平臺(tái)建設(shè)工作中。

（三）具體做法

業(yè)務(wù)下沉。將社保業(yè)務(wù)分類(lèi)，把群眾最急迫且適合基層辦理的業(yè)務(wù)，授權(quán)基層服務(wù)點(diǎn)辦理。

建立網(wǎng)點(diǎn)。按照平均步行15分鐘的半徑設(shè)置1個(gè)服務(wù)點(diǎn)。單設(shè)或與其他機(jī)構(gòu)合并設(shè)置。建議在民政系統(tǒng)建設(shè)的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)置社保服務(wù)點(diǎn)，如搭建社保窗口。根據(jù)需要，參照銀行ATM機(jī)，設(shè)置社保自動(dòng)查詢(xún)和繳費(fèi)機(jī)。

統(tǒng)一標(biāo)識(shí)。給社保服務(wù)點(diǎn)設(shè)計(jì)統(tǒng)一、鮮明、親民的標(biāo)識(shí)，如CSI，樹(shù)立規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的人社系統(tǒng)形象。

一站式服務(wù)。可將社保、人才、就業(yè)等人社業(yè)務(wù)在一個(gè)服務(wù)點(diǎn)辦理，也可與民政、公安的業(yè)務(wù)整合到一個(gè)服務(wù)點(diǎn)，提高辦事效率。

經(jīng)費(fèi)和人員。通過(guò)立項(xiàng)，由各級(jí)財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)解決，或采取政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，設(shè)置公益性崗位解決經(jīng)費(fèi)和編制。

工作步驟。分批試點(diǎn)、典型引路、加大宣傳。條件成熟后，可從城市延伸到農(nóng)村。