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 中國共產(chǎn)黨新聞>>專題報道>>中央國家機(jī)關(guān)“我與十八大”主題征文選登>>國土資源部

善用經(jīng)濟(jì)手段 約束激勵并舉 健全完善耕地保護(hù)長效機(jī)制

學(xué)習(xí)貫徹“十八大”關(guān)于“給農(nóng)業(yè)留下更多良田”精神的思考
國土資源部耕地保護(hù)司司長 嚴(yán)之堯
2013年07月29日16:26   來源:人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)
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原標(biāo)題:善用經(jīng)濟(jì)手段 約束激勵并舉 健全完善耕地保護(hù)長效機(jī)制 ——學(xué)習(xí)貫徹“十八大”關(guān)于“給農(nóng)業(yè)留下 更多良田”精神的思考

黨的“十八大”向全國、全黨發(fā)出了全面建成小康社會的總號召,描繪的藍(lán)圖宏偉壯麗、激揚(yáng)人心!拔逦灰惑w”的整體布局,指引的方向旗幟鮮明,提出的要求明確清晰。大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土資源開發(fā)格局、給農(nóng)業(yè)留下更多的良田,是對耕地保護(hù)工作的總要求,是我們當(dāng)前和今后一個時期的核心任務(wù)。

解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、求真務(wù)實,是科學(xué)發(fā)展觀最鮮明的精神實質(zhì),是我們革弊鼎新、開拓創(chuàng)新,解決前進(jìn)中的困難和問題的思想武器。面對新形勢、新要求、新任務(wù),首先需要審慎檢討以往的做法,查找機(jī)制、體制、制度等方面的不足,勇于實踐、勇于變更、勇于創(chuàng)新,謀劃發(fā)展新思路、構(gòu)建發(fā)展新制度。

一、亟需破除的困局

長期以來,國家對耕地保護(hù)采取的政策可謂越來越嚴(yán)格,實行的措施越來越有力,運(yùn)用的手段越來越先進(jìn),在“守紅線”、“建紅線”兩方面都取得了有目共睹成效。但毋庸諱言,我們依然面臨著諸多的壓力和困難,機(jī)制不靈、制度效果不明顯的問題還很突出,甚至存在嚴(yán)重的困局。

困局之一:地方政府競相低價賣地,土地粗放浪費(fèi)嚴(yán)重。政府作為人民的受信托者,花公共財政一個單位的錢理應(yīng)產(chǎn)出相應(yīng)的一個單位的成效,但在一些地方,我們的干部心情浮躁、急功近利的行為較為突出,熱衷于“賣地、舉債”搞形象工程,熱衷于追求經(jīng)濟(jì)“量”的所謂高增長。往往是花1塊錢做1塊錢事情的好方案少有人選擇,花4塊錢做2塊錢的事情的方案選擇人居多。典型的例子是,目前不少地方領(lǐng)導(dǎo)為了營造投資“洼地”,往往大都希望自己賣出的產(chǎn)業(yè)用地價格越低越好。這就造就了多占地的主觀、客觀勢能越來越大。而企業(yè)為了達(dá)到以地牟利、以地轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險的目的,往往在計劃投資的項目中大量 “注水”,虛報投資額度和用地總量,盡可能地以低價多拿土地,高價評估,再通過抵押貸獲取銀行資金,造成國有土地資產(chǎn)大量流失。這是產(chǎn)生土地需求“旺盛”但土地利用粗放、浪費(fèi)、閑置“怪圈”的主要原因。

困局之二:農(nóng)民種糧收益低下,耕地非農(nóng)化趨向明顯。對于農(nóng)民個人或地方政府而言,對耕地保護(hù)的重視程度主要受其自身生存狀況和發(fā)展需要決定。國家限制了耕地的發(fā)展權(quán),農(nóng)民只能通過種糧獲取收益,而沒有對耕地保護(hù)主體給予合理的補(bǔ)償,導(dǎo)致耕地的所有者、使用者承擔(dān)了全部的保護(hù)成本,造成了社會的不公正,客觀上影響耕地保護(hù)制度的效力,從而導(dǎo)致農(nóng)民和地方政府保護(hù)意愿不強(qiáng)或執(zhí)行不力,難以真正實現(xiàn)國家意愿。據(jù)《2010年山東省糧食作物成本效益分析》,山東省內(nèi)13個小麥、玉米成本基點(diǎn)縣的小麥、玉米每年畝均純收益分別僅為244.14元、218.84元,而農(nóng)民勞作時間跨度在半年以上。糧食比較效益低下,已成為耕地非糧化甚至非農(nóng)化的重要內(nèi)在驅(qū)動,對耕地保護(hù)形成了巨大沖擊。

困局之三:耕地重用輕養(yǎng)嚴(yán)重,耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)亟待加強(qiáng)。沒有質(zhì)量保證的耕地“紅線”是不牢靠的“紅線”。目前,我國耕地質(zhì)量等別狀況總體偏低。根據(jù)全國農(nóng)用地分等結(jié)果,優(yōu)、高等地僅占耕地總面積的33%。真正屬于旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)良田不足1/3,耕地必要設(shè)施的缺乏,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式就難形成,更難以談得上農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī);、專業(yè)化。農(nóng)業(yè)效益不佳,誘導(dǎo)了農(nóng)業(yè)投入短期行為的產(chǎn)生。一個明顯的例子就是,農(nóng)民并沒有對本應(yīng)視為“命根子”的土地進(jìn)行科學(xué)有效的養(yǎng)護(hù),造成了質(zhì)量不斷下降。多項調(diào)查表明,作為我國大糧倉的東北地區(qū),坡耕地的黑土層厚度已從上世紀(jì)六七十年代的80厘米至100厘米減少到現(xiàn)在的20厘米至30厘米,土壤有機(jī)質(zhì)含量由12%下降到1%至2%,85%的土地處于養(yǎng)分虧缺狀態(tài),黑土地面臨著不斷消失的危險境地。農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展堪稱岌岌可危。

困局之四:“農(nóng)民窮、民工荒”同時并存,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度亟待完善。由于生產(chǎn)條件的變化,城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動力配置關(guān)系出現(xiàn)了明顯的失衡。這樣,一方面,在農(nóng)村這頭人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多、農(nóng)民增收難,迫切需要進(jìn)城尋求二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會;另一方面,城市化、工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快,城市各項生活服務(wù)與生產(chǎn)經(jīng)營也迫切需要大量的人力資源。

二、思考

放眼世界,能實現(xiàn)耕地資源合理開發(fā)利用的國家,除了運(yùn)用有效的法律、行政手段外,無不重視采取價格杠桿和稅費(fèi)調(diào)節(jié)等經(jīng)濟(jì)手段,讓耕地保護(hù)者有合理的經(jīng)濟(jì)利益,讓耕地的占用者付出必要的經(jīng)濟(jì)代價。以往的經(jīng)驗表明,如果繼續(xù)“重法律制度管控、輕經(jīng)濟(jì)政策約束激勵”,僅僅依靠法律和行政手段,其現(xiàn)實效力將是有限的。

首先,保護(hù)耕地是國家出于保障糧食安全的戰(zhàn)略行為,理應(yīng)由國家承擔(dān)保護(hù)耕地的必要成本。要達(dá)到政府與農(nóng)民之間保護(hù)意愿和保護(hù)效果的統(tǒng)一,在法律和行政措施無法完全實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的情況下,就有必要創(chuàng)新有關(guān)經(jīng)濟(jì)手段,促進(jìn)保護(hù)措施的多元化。

二者,實現(xiàn)均衡發(fā)展是國家的基本責(zé)任,必須給予保護(hù)耕地任務(wù)重的地區(qū)必要的財政支持。對于以生產(chǎn)糧食為主的地區(qū)而言,耕地保護(hù)量大、任務(wù)重,他們?yōu)楸U蠂壹Z食安全做出了很大貢獻(xiàn)的同時,收獲的經(jīng)濟(jì)效益卻相對低下,發(fā)展的沖動和經(jīng)濟(jì)的誘惑是他們決定耕地保護(hù)意愿和耕地使用方向的主要因素。為此,產(chǎn)生種地不如“種房子”、“保護(hù)耕地就是保護(hù)落后”的錯誤認(rèn)識,缺乏保護(hù)耕地的主動性和積極性也就不難理解了。而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū),由于占用耕地沒有付出相應(yīng)的高成本,大手大腳使用耕地也就不可避免。

第三,農(nóng)民和基層政府是耕地保護(hù)的主體,理應(yīng)獲得必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前我國農(nóng)戶的戶均農(nóng)地規(guī)模為0.5公頃,相當(dāng)于歐盟的1/40,美國的1/400。人均農(nóng)業(yè)資源不足的現(xiàn)狀決定了我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。而小規(guī)模農(nóng)業(yè)一方面面臨著與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的直接競爭,另一方面還承擔(dān)著保障國家糧食安全以及數(shù)以億計的小規(guī)模農(nóng)戶生計安全的重任。國際上通行的做法是對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。如日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對于農(nóng)民來說優(yōu)惠很大,農(nóng)民收入的63%來自政府的補(bǔ)貼,日本政府對農(nóng)業(yè)每年補(bǔ)貼的總額高達(dá)4萬億日元以上。對于我們國家來說,給予農(nóng)業(yè)合理的支持和保護(hù),對這些保護(hù)耕地的地區(qū)和農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,顯得尤為急迫和必要。只有這樣,才能確保國內(nèi)糧食的基本自給,也才能在全球一體化的背景下實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第四,在加快城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機(jī),理應(yīng)建立一個合理機(jī)制促進(jìn)耕地資源的合理利用、農(nóng)村人口有序流向城市。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn),土地資源整合困難多,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式難形成,農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī);、專業(yè)化、規(guī)范化難于實現(xiàn)。且現(xiàn)行的制度設(shè)計對農(nóng)村人力資源向城市的流動給予種種限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》有關(guān)規(guī)定,“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這樣,農(nóng)民如果舉家遷入城市,就必須破釜沉舟,放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利,去一個全新的環(huán)境白手起家,具有很大的生活、生存風(fēng)險。所以選擇“留守一畝三分地”的農(nóng)民居多,形成了農(nóng)民勞動力資源大量閑置和二、三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈。

三、建議

保護(hù)好、利用好、建設(shè)好、管理好耕地,給農(nóng)業(yè)留下更多的良田,需要地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、用地者等耕地的管理者、使用者的思想統(tǒng)一、步調(diào)一致。今后的關(guān)鍵的問題是國家要從戰(zhàn)略的角度構(gòu)建一個各方利益均衡的經(jīng)濟(jì)約束激勵機(jī)制。

首先,要用經(jīng)濟(jì)杠桿平衡好保資源和保發(fā)展。我們必須科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢,在理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場需求狀況下,以盡可能優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)測算用地總規(guī)模,合理安排各個發(fā)展階段的用地,這樣既不失經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會,又確實“做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地,以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長”,充分發(fā)揮每一塊地的最大效益,減少耕地資源的大量占用。同時,我們要利用土地價格機(jī)制促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)盡快轉(zhuǎn)型升級,縮短我國進(jìn)入后工業(yè)化時代的進(jìn)程,將建設(shè)用地的峰值控制在合理的規(guī)模,確保糧食安全有足夠的生產(chǎn)用地和“為子孫后代留下生存發(fā)展空間”。

第二,要用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。當(dāng)前可行的措施是提高占用耕地的“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)和加大國家統(tǒng)籌的比例,以切實解決產(chǎn)業(yè)用地市場手段失靈的問題。如果我們能設(shè)置階梯式的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),提高占用資源多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)和加大國家統(tǒng)籌比例,一則可以抑制企業(yè)多占地,達(dá)到集約節(jié)約的效果;二則增加中央的財力,加大糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,專項用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)耕地補(bǔ)償有利于調(diào)動保護(hù)耕地的積極性,在降低行政成本的同時能夠真正達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

第三,用經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)農(nóng)民種糧的積極性。要堅持“取之于土、用之于土”、“誰保護(hù)、誰受益”的原則,突出對糧食主產(chǎn)區(qū)、突出對基本農(nóng)田、突出對農(nóng)民個人的補(bǔ)償,充分調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性、有效保障他們種糧的應(yīng)有收益。目前,對農(nóng)民的直接補(bǔ)助已經(jīng)“由點(diǎn)到面”,從如四川成都、廣東佛山、浙江海寧等的一個地區(qū)發(fā)展到廣東的整個省域范圍。對此,必須加大機(jī)制研究和制度設(shè)計力度,完善補(bǔ)償機(jī)制,逐步加大工作范圍。下一步,建議將耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為耕地保護(hù)的基本制度,在法律中予以明確體現(xiàn),確定耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的法律地位。

第四,加大旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)投入。目前來看,我國耕地保護(hù)建設(shè)性補(bǔ)償機(jī)制已基本形成了法律制度健全、資金渠道穩(wěn)定、基礎(chǔ)工作扎實、運(yùn)行機(jī)制完善的良好局面,成效顯著。我們面臨著“十二五”期間“再建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”的重大任務(wù)。在以往,土地整治項目運(yùn)行的做法是“政府主導(dǎo)、國土搭臺”,通過公開招投標(biāo)選擇施工隊伍。這種做法的弊端是將基層組織排除在外,而國土部門的管理環(huán)節(jié)多、任務(wù)重,攬了太多的事權(quán)和財權(quán),效率低下且容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的地方進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃、投入了巨額資金,群眾還是不滿意。如果我們放眼世界,荷蘭、德國等一些國家土地整治開展已經(jīng)開展了幾百年,取得了很好的成效,其成功經(jīng)驗之一就是真正做到了公眾參與。如果我們能全面推行以農(nóng)村集體組織為實施主體的做法,倡導(dǎo)鼓勵以補(bǔ)償?shù)姆绞,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能承擔(dān)的工程直接交給他們組織實施,讓農(nóng)民“用國家的錢,整自己的地”,就能實現(xiàn)“用較少的錢、辦更多的事”。據(jù)地方的實踐,由工程公司整理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1畝要2400元,實行“以獎代補(bǔ)、以補(bǔ)代投”的方式,而由農(nóng)民自己整理的用不足800元,就可以達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn),資金的使用效率提高了3倍,杜絕了權(quán)力和“工程腐敗”。用這種方式組織實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè),“十二五”再建成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的任務(wù)就有望完成。同時,社會效益也大大提高,增加農(nóng)民收入促進(jìn)了內(nèi)需的增加,提高了社會的凝集力,增進(jìn)了社會的和諧。

第五,明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。進(jìn)一步完善和發(fā)展我國農(nóng)村集體土地權(quán)利體系,逐步賦予集體土地的完整產(chǎn)權(quán),包括對土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán),并細(xì)化設(shè)置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利,讓農(nóng)民取得永久的土地權(quán)益,土地使用權(quán)可以通過市場機(jī)制有序流動、得到合理、有效的配置。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證,強(qiáng)化土地權(quán)利救濟(jì)和法律服務(wù),切實維護(hù)人民群眾的土地合法財產(chǎn)權(quán)益,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)模化發(fā)展提供明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及資源配置的基礎(chǔ)條件。這樣讓農(nóng)村所釋放出的農(nóng)業(yè)人口源源將不斷地為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源,為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間,最終實現(xiàn)農(nóng)村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)模式。 

(責(zé)編:高雷、權(quán)娟)


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