“十八大”報告充分肯定了過去五到十年我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得的歷史性成就，也清醒指出了發(fā)展道路上依然突出的深層次問題，并對如何把握機遇和應(yīng)對挑戰(zhàn)指明了方向、明確了重點。對于土地整治系統(tǒng)而言，“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高，糧食連年增產(chǎn)”、“生態(tài)文明建設(shè)扎實展開，資源節(jié)約和環(huán)境保護全面推進”等是對我們近年來深入推進土地整治工作、加快建設(shè)高標準基本農(nóng)田的肯定和褒獎，而“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，資源環(huán)境約束加劇，制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙較多”等則提醒我們土地整治工作仍需進一步持續(xù)深入開展。為切實貫徹落實“十八大”會議精神，我們要深刻領(lǐng)會“十八大”報告對土地整治工作提出的新任務(wù)和新要求，深入研究持續(xù)推進土地整治工作的新思路和新舉措，奮力開創(chuàng)土地整治工作的新局面和新未來。

一、“十八大”會議明確了土地整治工作的新任務(wù)、新要求

（一）推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求進一步夯實土地整治平臺。近年來，土地整治工作堅持服務(wù)“三農(nóng)”導(dǎo)向，各地通過推進農(nóng)用地整治，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，拓寬了農(nóng)民增收渠道。2003年以來，隨著大批土地整治項目的開工建設(shè)，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平提高20余個百分點；僅“十一五”期間，全國土地整治就惠及9100萬農(nóng)民，項目區(qū)農(nóng)民人均年收入增加700余元。同時，各地積極探索農(nóng)村建設(shè)用地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作，引導(dǎo)財政資金和民間資本投入農(nóng)村開展綜合整治，以及通過挖潛集體建設(shè)用地并將結(jié)余指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)而獲得返還收益，既改善了農(nóng)村村容村貌和生產(chǎn)生活水平，還推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程、促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。僅“十一五”期間，國家就直接投資2390多億元整治低效、廢棄農(nóng)村建設(shè)用地約300萬畝；全國農(nóng)村完成拆舊227.5萬畝，復(fù)墾還耕148萬畝，平均節(jié)地率達到40%，節(jié)約的92萬畝指標按規(guī)定用于基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)集聚區(qū)和新城鎮(zhèn)建設(shè)。土地整治工作近年來逐步搭建了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺并且成效初顯，但較之“十八大”報告提出的“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”和“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”等要求仍有不小差距，進一步夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)以及促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源均衡配置應(yīng)該成為新的追求目標。

（二）推進生態(tài)文明建設(shè)要求土地整治發(fā)揮更加重要作用。2001～2010年間，全國土地整治補充耕地4200多萬畝，超過同期建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積；建設(shè)用地整治廣泛開展，全國節(jié)約集約用地水平持續(xù)提高，單位GDP建設(shè)用地降低41%。土地整治在探索走出不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的科學(xué)發(fā)展之路方面成效顯著。同一時期，高標準基本農(nóng)田建設(shè)日益受到高度關(guān)注，僅“十一五”期間，全國就建成高標準基本農(nóng)田1.6億畝，種植農(nóng)田防護林2.75億株，新（修）建溝渠171萬公里、田間道路120萬公里，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素利用效率、增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御災(zāi)害能力的同時，也優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)景觀，項目區(qū)普遍呈現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連”的用地格局。另外，各地在推進土地整治工作中，綜合運用工程、生物等措施，著力修復(fù)、提升土地生態(tài)功能�！笆�一五”期間，各類土地整治工程通過開展坡改梯和實施坡面防護建設(shè)等治理水土流失面積2176萬畝，推進工礦廢棄地復(fù)墾率從10%提高到15%。土地整治已經(jīng)成為推動生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，但較之“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)目標特別是建設(shè)美麗中國要求，尚需在促進國土空間開發(fā)格局優(yōu)化、推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變和加大自然生態(tài)環(huán)境保護力度多方面扮演更加重要角色。

（三）健全制度體系要求土地整治加強體制機制法制建設(shè)。近年來，隨著土地管理制度改革不斷推進，土地整治工作按照“把權(quán)力和責(zé)任放下去、把服務(wù)和監(jiān)管抓起來”思路，逐步形成“部級監(jiān)管、省級負總責(zé)、市縣組織實施”管理體制，集中統(tǒng)一、全面全程的監(jiān)測監(jiān)管體系建設(shè)加快，國土與相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作、部省密切配合與上下聯(lián)動、公眾參與和農(nóng)民認可的工作機制初步建立。此外，通過加快構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付制度、完善新增費分配使用辦法，以及加大支持基本農(nóng)田保護和補充耕地重點地區(qū)支持力度等，在統(tǒng)籌兼顧的同時做到了重點突出，確保了相關(guān)地區(qū)土地整治目標任務(wù)的順利完成；通過激勵地方探索實行靈活多樣的土地整治實施方式，以及引入社會資本、民間資本參與土地整治，推動了土地整治因時因地制宜和順暢推進。相關(guān)體制機制的逐步建立增強了土地整治工作的發(fā)展后勁，但相對“十八大”報告提出的“加快形成符合科學(xué)發(fā)展要求的發(fā)展方式和體制機制”、“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”、“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”等要求而言，制約土地整治工作科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙目前仍然存在、改革創(chuàng)新困難尚存，而法制建設(shè)滯后更是嚴重影響了土地整治工作持續(xù)健康發(fā)展。

二、土地整治工作落實“十八大”會議精神的新思路、新舉措

（一）持續(xù)深入推進土地整治，不斷夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺。要不斷夯實以土地整治為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺，促進城鄉(xiāng)土地要素自由流轉(zhuǎn)和公共資源均衡配置。一要加快推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)。以分解落實8億畝高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和參加編制全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃為契機，以500個高標準基本農(nóng)田示范縣建設(shè)為抓手，加快推進市縣級土地整治規(guī)劃編制實施工作，指導(dǎo)地方編制實施高標準基本農(nóng)田建設(shè)實施方案，加強日常指導(dǎo)和督促檢查，確保完成今年1億畝建設(shè)任務(wù)。二要加快推進重大工程示范省建設(shè)。加強對“土地整治重大工程和示范省建設(shè)推進會”各地經(jīng)驗的總結(jié)提升，督促在建重大工程和示范省建設(shè)加快進度，做好驗收準備和年度評估，同時，積極謀劃新一輪土地整治重大工程，做好新申報項目評審論證工作。三要有序化推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治。穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在保護生態(tài)環(huán)境前提下，合理開發(fā)利用低丘緩坡與戈壁荒灘等未利用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局，促進實現(xiàn)土地要素城鄉(xiāng)之間合理流動和經(jīng)濟社會發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享。

（二）深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設(shè)美麗中國平臺。近年來，土地整治內(nèi)涵已從單純的農(nóng)用地整治轉(zhuǎn)變?yōu)楹�括農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的綜合整治，從零星分散開展轉(zhuǎn)變?yōu)榧�中連片、整村整鄉(xiāng)推進，從主要補充耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫾黾痈�地�?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)、推進農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民收入和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展�！笆�八大”報告針對當前資源約束趨緊、環(huán)境污染加重和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，明確提出要“努力建設(shè)美麗中國。為此，我們要在大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中進一步深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)平臺。當前亟需從提升資源環(huán)境承載能力、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提高資源開發(fā)利用效率、加強自然生態(tài)環(huán)境保護，以及優(yōu)化提升生產(chǎn)生活條件等角度入手，促進土地整治工作向國土綜合整治領(lǐng)域延伸和發(fā)展，特別是要加強土地整治與低丘緩坡利用、戈壁荒灘開發(fā)、城鎮(zhèn)“三舊改造”、海域環(huán)境整治、生態(tài)屏障建設(shè)、受損生態(tài)修復(fù)等有機結(jié)合，促進形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地整治，著力優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，促進形成科學(xué)合理的國土空間開發(fā)格局。一要落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略推進差別化土地整治。東部地區(qū)要積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，積極探索土地整治新機制；中部地區(qū)要加強田、水、路、林、村綜合整治，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障科學(xué)發(fā)展用地需求；東北地區(qū)要大規(guī)模開展基本農(nóng)田整治，加大資源枯竭地區(qū)土地復(fù)墾力度，積極開展舊工業(yè)區(qū)整治；西部地區(qū)要推廣生態(tài)型土地整治模式，加強坡耕地整治。同時，要加大對老、少、邊、貧地區(qū)土地整治扶持力度，加強基本口糧田建設(shè)，促進發(fā)展特色農(nóng)林牧業(yè)。二要適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)要求加強土地整治管控。優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)要積極開展城鎮(zhèn)工礦用地整治，大規(guī)模開展基本農(nóng)田整治；重點開發(fā)的城市化地區(qū)要大力推進田、水、路、林、村綜合整治，促進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要強化耕地保護，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田；重點生態(tài)功能區(qū)要積極開展坡耕地整治，實施土地生態(tài)環(huán)境整治示范工程。

（四）協(xié)調(diào)開展生態(tài)環(huán)境整治，切實加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護。要在加強協(xié)調(diào)土地整治與生態(tài)建設(shè)、降低土地整治對生態(tài)環(huán)境破壞的同時，加大生態(tài)環(huán)境整治力度，促進保護和形成良好生態(tài)環(huán)境。一要降低對生態(tài)環(huán)境負面影響。改進農(nóng)用地整治方式，降低土地平整對地貌形態(tài)和天然植被破壞程度，減少對土壤環(huán)境、水文狀況、局部小氣候和生物多樣性的不利影響；充分考慮土地資源適宜性和生態(tài)環(huán)境影響，科學(xué)合理開發(fā)利用未利用地資源。二要加快推進土地復(fù)墾工作。加大歷史遺留損毀土地復(fù)墾力度，“十二五”時期歷史遺留損毀土地復(fù)墾率要達到35%以上；全面實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀土地復(fù)墾，加快推進礦山生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和綠色礦山創(chuàng)建；及時復(fù)墾災(zāi)害損毀土地，促進災(zāi)害易發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。三要針對性開展生態(tài)環(huán)境整治。配合實施重大生態(tài)修復(fù)工程，推進水土流失、荒漠化、石漠化、鹽堿化、沙化、污染等不同類型土地退化的綜合治理，以流域為單元推進水土環(huán)境綜合整治，以及要結(jié)合海洋功能區(qū)劃加強海域環(huán)境綜合整治等，切實增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和保護生物多樣性。

（五）深入推進政策制度創(chuàng)新，完善土地整治體制機制法制。在總結(jié)提升實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加強政策研究和制度供給，加快形成符合土地整治科學(xué)發(fā)展要求的體制機制。一要進一步健全土地整治管理體制。加快調(diào)整完善各級國土資源部門土地整治管理職能，按照國家監(jiān)管、省級負總責(zé)要求，建立健全職責(zé)明確、各有側(cè)重、上下聯(lián)動、監(jiān)管和實施有力的管理體制。二要進一步健全土地整治工作機制。加快建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體、國土搭臺、部門參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作機制，構(gòu)建政府及相關(guān)部門共同推進的責(zé)任制度，充分尊重人民群眾的主體地位，引導(dǎo)和規(guī)范社會力量。三要加快完善農(nóng)用地整治激勵機制。加大中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，構(gòu)建區(qū)域補償機制，完善新增費分配制度，資金分配和項目安排重點向500個高標準基本農(nóng)田示范縣傾斜。四要加快完善土地整治監(jiān)管制度。升級完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，將高標準基本農(nóng)田建設(shè)作為重要指標納入監(jiān)測監(jiān)管，探索建立權(quán)威數(shù)據(jù)指標體系和發(fā)布制度，定期編制監(jiān)測監(jiān)管分析報告。五要積極推進土地整治法制建設(shè)。適應(yīng)土地整治工作需要，加快推進土地整治條例研究編制工作，鞏固強化土地整治法制基礎(chǔ)。