黨中央在十八大報(bào)告提出，中國(guó)堅(jiān)持在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上全面發(fā)展同各國(guó)的友好合作，改善和發(fā)展同發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)系，加強(qiáng)同廣大發(fā)展中國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作，支持?jǐn)U大發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)，積極參與多邊事務(wù)，推動(dòng)國(guó)際秩序和國(guó)際體系朝著公正合理的方向發(fā)展。這是我黨在后金融危機(jī)時(shí)代，根據(jù)世界政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的巨大變化，以及我國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上綜合國(guó)力和影響力逐漸增強(qiáng)的背景下，以宏大的視野和戰(zhàn)略眼光，高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)而作出的重要決定，是指導(dǎo)各領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯幕�本原則和戰(zhàn)略方針。在稅收國(guó)際合作層面，后金融危機(jī)時(shí)代各國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況今非昔比，尤其是不少發(fā)達(dá)國(guó)家政府面臨前所未有的財(cái)政緊縮壓力，寄希望通過(guò)稅收合作防范稅基侵蝕，維護(hù)本國(guó)稅收利益的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，為此借助國(guó)際組織和雙邊平臺(tái)開(kāi)展國(guó)際合作的力度逐漸加大。以下結(jié)合十八大明確的方針和我國(guó)稅收合作面臨的形勢(shì)試作簡(jiǎn)要分析。

一、后危機(jī)時(shí)代稅收國(guó)際合作的內(nèi)涵特點(diǎn)

對(duì)于金融危機(jī)后的當(dāng)今國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，十八大作出了幾點(diǎn)基本判斷：一是當(dāng)今世界正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題；二是世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，全球合作向多層次全方位拓展；三是國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不穩(wěn)定不確定因素增多。

2013年1月出版的《瞭望》新聞周刊同時(shí)指出， 2008年國(guó)際金融危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局正進(jìn)入可能持續(xù)十年之久的低于趨勢(shì)增長(zhǎng)率“新常態(tài)”。未來(lái)十年，全球經(jīng)濟(jì)要完成全球經(jīng)濟(jì)再平衡、發(fā)達(dá)國(guó)家“再工業(yè)化”或“再就業(yè)”、 以及“去債務(wù)化、去杠桿化、去福利化”等三大艱巨任務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家必然要經(jīng)歷財(cái)政緊縮的過(guò)程。

受此影響，以O(shè)ECD成員國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在稅收合作的目標(biāo)和形式上將表現(xiàn)出下列特點(diǎn)：

（一）更好地利用國(guó)際組織、國(guó)際論壇及地區(qū)性多邊稅務(wù)合作平臺(tái)爭(zhēng)取在稅收領(lǐng)域制定國(guó)際規(guī)則的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，以爭(zhēng)取本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和本國(guó)的稅收管轄權(quán)最大化。全球化進(jìn)程已經(jīng)使國(guó)際組織、國(guó)際制度建設(shè)成為全球政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要議事日程，而大國(guó)崛起給國(guó)際性和地區(qū)性的組織帶來(lái)的沖突和調(diào)整也是多方面和長(zhǎng)期的。表現(xiàn)在稅收領(lǐng)域，則是發(fā)達(dá)國(guó)家在OECD、聯(lián)合國(guó)、G20、世貿(mào)組織、全球稅收論壇等平臺(tái)試圖鞏固集團(tuán)既有優(yōu)勢(shì)和發(fā)言權(quán)，并極力將其他發(fā)展中國(guó)家納入發(fā)達(dá)國(guó)際集團(tuán)制定的游戲規(guī)則中，維持原有的稅收合作模式和力量對(duì)比。

（二）稅收領(lǐng)域國(guó)際合作的現(xiàn)實(shí)主義特點(diǎn)將得到不斷加強(qiáng)。 在應(yīng)對(duì)本國(guó)面臨的財(cái)政緊縮困境的目標(biāo)影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展稅收領(lǐng)域的合作將更加偏離國(guó)際資本流動(dòng)的理想稅收中性原則和公平的國(guó)際稅收秩序，逐步向維護(hù)和擴(kuò)大本國(guó)稅基，保障和增加本國(guó)財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)主義目標(biāo)靠攏，因此帶來(lái)在合作范圍上，發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)低稅地和避稅地的施壓、接觸和遏制，重視與金磚國(guó)家等發(fā)展中國(guó)家的聯(lián)合行動(dòng)以取得最好效果。

對(duì)以中國(guó)、印度、巴西、俄羅斯和南非等有代表性的發(fā)展中大國(guó)而言，金融危機(jī)后時(shí)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)、通貨膨脹、貨幣政策和國(guó)內(nèi)有效需求等方面也面臨一系列的挑戰(zhàn)，特別是受歐美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和市場(chǎng)需求不振所影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，相應(yīng)帶來(lái)政府面臨的稅收收入減少的壓力。與此同時(shí)，新興國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中宏觀(guān)調(diào)控的內(nèi)生需求放大了對(duì)稅收收入增長(zhǎng)的依賴(lài)。因此，這些國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)至少有三個(gè)方面，一是在跨國(guó)惡意籌劃猖獗的情形下，如何通過(guò)完善法規(guī)和加強(qiáng)征管堵塞稅收流失漏洞，維護(hù)國(guó)家稅收利益；二是在各國(guó)和地區(qū)競(jìng)相實(shí)施有害稅收競(jìng)爭(zhēng)的情況下，如何防止稅基通過(guò)轉(zhuǎn)移定價(jià)、資本弱化等方式向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移，以及如何通過(guò)談簽國(guó)際條約最大限度地維護(hù)本國(guó)的稅收管轄權(quán)；三是在鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，如何通過(guò)制定國(guó)內(nèi)鼓勵(lì)性政策，以及通過(guò)建立擴(kuò)大協(xié)定網(wǎng)絡(luò)避免本國(guó)企業(yè)雙重征稅，從而促進(jìn)本國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的投資和經(jīng)營(yíng)，壯大企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

與此同時(shí)，稅收國(guó)際合作的內(nèi)涵也在發(fā)生質(zhì)的變化。首先是稅收國(guó)際合作在合作主體層面上更加多元化，既包括全球性的重要國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)層面的稅收合作，也包括地區(qū)性的稅務(wù)合作，如正在運(yùn)行的金磚國(guó)家稅務(wù)合作機(jī)制；既包括與實(shí)施正常稅收制度的大國(guó)，也重視與避稅地、低稅地稅收管轄區(qū)的合作。其次，在稅種上，從傳統(tǒng)上重視所得稅的合作，擴(kuò)展到增值稅和其他稅種的合作。最后，在合作深度上，從以往的國(guó)際稅收事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，到涵蓋國(guó)內(nèi)稅收諸多方面的合作，在形式和內(nèi)容方面則越來(lái)越超越傳統(tǒng)上以非居民涉稅信息交換合作，深入到征稅互助、境外授權(quán)代表訪(fǎng)問(wèn)，以及同行審議等特別形式和措施。例如由OECD發(fā)起并納入G20框架下的全球100多個(gè)國(guó)家的同行審議項(xiàng)目，已經(jīng)重點(diǎn)觸及各稅收管轄區(qū)與信息合作相關(guān)的國(guó)內(nèi)法律基礎(chǔ)的審議，試圖在根本上掃清阻礙信息交換的障礙，并營(yíng)造有效稅收協(xié)助的國(guó)際氛圍。

二、我國(guó)參與國(guó)際稅收合作的現(xiàn)狀和問(wèn)題

以雙邊和多邊稅務(wù)合作來(lái)看，我國(guó)參與國(guó)際稅收合作，大致起始于1985年，即第一個(gè)稅收協(xié)定生效以后，我國(guó)稅務(wù)當(dāng)局與日本國(guó)稅廳開(kāi)始的雙邊稅務(wù)信息合作，其后類(lèi)似的稅務(wù)合作，以及多邊稅務(wù)合作發(fā)展很快。根據(jù)合作的性質(zhì)特點(diǎn)，目前我國(guó)參與的稅務(wù)合作大致可以分為幾種形式。

（一）雙邊稅務(wù)合作。此類(lèi)合作通常以雙邊避免雙重征稅協(xié)定與情報(bào)交換協(xié)定為基礎(chǔ)，主要目的在于確定兩國(guó)征稅權(quán)的界限，建立爭(zhēng)端解決機(jī)制，以及通過(guò)交換稅務(wù)信息防止雙邊不征稅行為以及雙重征稅的發(fā)生。

（二）多邊稅務(wù)合作。一是參與重要的國(guó)際和多邊性國(guó)際組織，如OECD、聯(lián)合國(guó)、G20等全球性的以及金磚國(guó)家等地區(qū)性的組織下屬稅務(wù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、論壇或項(xiàng)目的合作，參與相關(guān)規(guī)則的制定和討論；二是開(kāi)展培訓(xùn)和研討，主要是根據(jù)稅制建設(shè)的要求，邀請(qǐng)國(guó)際組織稅務(wù)專(zhuān)家在境外或來(lái)華對(duì)稅務(wù)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、研討或立法咨詢(xún)等，提高法規(guī)制定和管理實(shí)踐水平；三是參與國(guó)際或地區(qū)性組織發(fā)起的行動(dòng)計(jì)劃或項(xiàng)目，如由OECD牽頭發(fā)起的稅收情報(bào)交換同行審議（peer review）計(jì)劃；四是在國(guó)際平臺(tái)上的高層接觸和交流，這種交流基于共同目標(biāo)，如防止跨境稅收流失或惡意稅收籌劃、增強(qiáng)大企業(yè)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的對(duì)話(huà)等主題，可能使各國(guó)稅務(wù)局長(zhǎng)達(dá)成共識(shí)，并通過(guò)相互合作執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃，或通過(guò)修改本國(guó)政策協(xié)調(diào)國(guó)家間的立場(chǎng)和實(shí)踐。在這個(gè)方面比較典型的是稅收征管論壇（FTA）大會(huì)，集聚40多個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體稅務(wù)局長(zhǎng)參與，以及金磚國(guó)家稅務(wù)局長(zhǎng)會(huì)議，集中討論新興國(guó)家在全球化和金融危機(jī)后面臨的共同挑戰(zhàn)及問(wèn)題解決機(jī)制。

90年代以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了中國(guó)走上全面開(kāi)放的強(qiáng)國(guó)之路，并從全球化的進(jìn)程中獲益很大。此一時(shí)期，中國(guó)對(duì)國(guó)際組織的參與戰(zhàn)略服從于經(jīng)濟(jì)改革總體上要求利用外部條件的戰(zhàn)略思路，即利用外部市場(chǎng)和資源要素，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放，這一戰(zhàn)略取得了很大成功。在稅務(wù)合作方面，同樣是立足于謹(jǐn)慎而有選擇性地參與部分國(guó)際組織，學(xué)習(xí)借鑒其研究成果為我國(guó)稅制改革和征管服務(wù)，培訓(xùn)高層次專(zhuān)業(yè)人才適應(yīng)開(kāi)放式經(jīng)濟(jì)和國(guó)際稅收管理的需要。

同時(shí)，也應(yīng)該看到，在稅務(wù)領(lǐng)域我國(guó)目前的國(guó)際合作仍然存在比較明顯的問(wèn)題，滯后于我國(guó)國(guó)家崛起的步伐和因此提出的要求，表現(xiàn)之一是國(guó)際合作的被動(dòng)性。美國(guó)研究國(guó)際組織關(guān)系的學(xué)者Alastir Johnston指出，最近的20年中國(guó)雖然參與越來(lái)越多的國(guó)際組織，但沒(méi)有成為議程的制定者，除了涉及明顯的安全利益問(wèn)題（如裁軍）和涉臺(tái)等問(wèn)題以外，中國(guó)對(duì)于組織研究的問(wèn)題很少提出建設(shè)性的解決辦法。在稅務(wù)合作領(lǐng)域，我國(guó)與OECD財(cái)委會(huì)和IMF等機(jī)構(gòu)的合作與稅制改革的需求保持了同步，在合作深度和成果方面取得了很大的成功，但是囿于稅務(wù)領(lǐng)域的資源約束和國(guó)際合作目標(biāo)認(rèn)識(shí)方面的欠缺，在一些重要的稅務(wù)合作領(lǐng)域仍顯得比較被動(dòng)，與國(guó)際組織和崛起的中國(guó)開(kāi)展稅務(wù)合作的熱切關(guān)注和期待形成反差。表現(xiàn)之二是碎片化，缺乏整體思路和措施。國(guó)家利益、國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、國(guó)家稅收利益和部門(mén)目標(biāo)、個(gè)人工作目標(biāo)之間存在的隔閡和不一致性，在稅務(wù)合作領(lǐng)域也難以避免。究其原因，是缺乏整體合作目標(biāo)和評(píng)估分析，以及具體合作目標(biāo)的分解和協(xié)調(diào)。表現(xiàn)之三是臨時(shí)性，缺乏長(zhǎng)期戰(zhàn)略。因此帶來(lái)在項(xiàng)目合作和戰(zhàn)略合作上缺乏連續(xù)性和一致性，難以識(shí)別國(guó)家對(duì)于國(guó)際組織合作所需要達(dá)到的重要目標(biāo)和實(shí)施步驟。

三、我國(guó)開(kāi)展稅收國(guó)際合作面臨的機(jī)遇和建議

上個(gè)世紀(jì)90年代以后，國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一直處于變動(dòng)和重新平衡的狀態(tài)之中，特別是金融危機(jī)以后，全球性和地區(qū)性國(guó)際組織都面臨著變動(dòng)和改革的基本要求和共同問(wèn)題。中國(guó)在崛起過(guò)程中也必要要求中國(guó)逐步成為國(guó)際社會(huì)的重要參與體，需要更深度的參與，更積極地在國(guó)際環(huán)境中發(fā)揮作用和影響力。

十八大報(bào)告指出，當(dāng)前，世情、國(guó)情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有。在稅務(wù)合作領(lǐng)域，如何通過(guò)與稅務(wù)當(dāng)局之間的協(xié)助應(yīng)對(duì)跨境逃避稅帶來(lái)的挑戰(zhàn)，通過(guò)參與稅收領(lǐng)域規(guī)則的制定爭(zhēng)取稅收權(quán)益，對(duì)于我國(guó)的稅制建設(shè)和管理具有重要意義，為此，結(jié)合對(duì)當(dāng)前稅務(wù)合作存在問(wèn)題的識(shí)別，提出以下建議：

（一） 制定長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，追求國(guó)際合作中國(guó)整體利益最大化

中國(guó)與國(guó)際組織的合作本質(zhì)上是在政府主導(dǎo)和控制下與其他國(guó)家之間的國(guó)際交往和接觸過(guò)程，也是國(guó)家通過(guò)這些合作追求本國(guó)利益，同時(shí)謀求共同發(fā)展的過(guò)程。因此，對(duì)于稅務(wù)合作而言，要發(fā)揮最優(yōu)化效果，應(yīng)該由外交、商務(wù)等部門(mén)站在國(guó)家整體利益角度，識(shí)別各種全球性和地區(qū)性國(guó)際組織的性質(zhì)、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)等，制定整體合作戰(zhàn)略和步驟，指導(dǎo)各部門(mén)把握與國(guó)際組織合作的原則和方法，發(fā)揮導(dǎo)向作用，避免各部門(mén)、各領(lǐng)域、各項(xiàng)目單打獨(dú)斗，各自為陣，使國(guó)家的人力和物力資源集中在稅務(wù)合作的優(yōu)先領(lǐng)域。

（二） 實(shí)施差異化合作，合理配置資源投入。

根據(jù)《世界經(jīng)濟(jì)研究》雜志2004年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，當(dāng)前的各類(lèi)國(guó)際組織達(dá)5萬(wàn)個(gè)以上。 僅在國(guó)際稅收合作領(lǐng)域我國(guó)參與的具有全球性和地區(qū)性影響力的國(guó)際組織、論壇或合作機(jī)構(gòu)也近10個(gè)之多。在目前人力和財(cái)力資源配置不足的情況下，應(yīng)有選擇性地確定重點(diǎn)國(guó)際組織或地區(qū)性組織、論壇與其開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作，而對(duì)于其他非重點(diǎn)組織、論壇僅作為對(duì)外聯(lián)絡(luò)和了解稅收領(lǐng)域發(fā)展動(dòng)態(tài)的平臺(tái)，并據(jù)此確定工作重點(diǎn)和人力資源的配置。

（三）確定稅收國(guó)際合作的范圍和環(huán)節(jié)，發(fā)揮國(guó)際合作對(duì)稅制建設(shè)的促進(jìn)作用。傳統(tǒng)的稅務(wù)合作以國(guó)際稅收合作為主，即主要有稅收協(xié)定、情報(bào)交換、稅務(wù)爭(zhēng)端磋商及稅務(wù)人員的培訓(xùn)和交往等為主，這種模式由于其范圍的局限性和與其他國(guó)內(nèi)稅收的脫節(jié)而不利于最大限度發(fā)揮國(guó)際合作的作用。為此，需要拓寬稅務(wù)合作領(lǐng)域，合作的內(nèi)容向國(guó)內(nèi)稅收延伸，將傳統(tǒng)的信息合作與國(guó)內(nèi)稅收稅源信息收集和使用掛鉤，將征稅互助與國(guó)內(nèi)稅收征管掛鉤；根據(jù)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資迅速發(fā)展的狀況更好利用金磚稅務(wù)合作機(jī)制解決與金磚國(guó)家稅務(wù)爭(zhēng)端；利用國(guó)際聯(lián)合反避稅中心（JITSIC）識(shí)別和查處越演愈烈的惡意稅收籌劃問(wèn)題，識(shí)別我國(guó)稅制和管理漏洞，完善稅收法規(guī)體系；將可以開(kāi)展稅務(wù)合作的稅種由所得稅向增值稅和其他稅種延伸，更多借鑒國(guó)際組織成員稅制建設(shè)和信息化方面的經(jīng)驗(yàn)。

（四）充分認(rèn)識(shí)后金融危機(jī)時(shí)代稅收領(lǐng)域國(guó)際合作對(duì)維護(hù)國(guó)家利益的重要性，加大人才培養(yǎng)力度，造就更多的能勝任稅務(wù)合作的人才，并將稅務(wù)合作機(jī)制體制化，確保稅務(wù)合作領(lǐng)域的延續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。