黨的十八大報告提出走新型城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，也是打破城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的一系列問題，而基層社會管理問題尤為值得關(guān)注。本文所探討的基層社會管理，特指在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生和發(fā)展出來的新的社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會管理。

新型城鎮(zhèn)化背景下研究基層社會管理的必要性

十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。城鎮(zhèn)化是走向現(xiàn)代化的必由之路，是拉動內(nèi)需，刺激消費(fèi)的重要著力點(diǎn)。堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，是全面建成小康社會的重要舉措。當(dāng)前，我國城市化率已經(jīng)突破50%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾惨堰_(dá)52.57%。然而這個數(shù)字與國外發(fā)達(dá)國家相比還相去甚遠(yuǎn)。在今后一段時間內(nèi)，我國的城市化仍將保持較快的發(fā)展速度。

隨著城市化的快速推進(jìn)，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量大幅增加。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層政府往往更加重視發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能，而忽視社會管理，致使社會不穩(wěn)定因素增多，甚至誘發(fā)群體性事件。此外，基層政府還面臨流動人口急劇增加，社會階層分化，城鎮(zhèn)綜合治理等新情況。而現(xiàn)有的研究，多是針對新型城鎮(zhèn)化存在的問題和解決路徑的研究，或者是對早已形成的城市、農(nóng)村基層社會管理的研究，而較少研究從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市后基層政府的社會管理問題。因此，針對新型城鎮(zhèn)化背景下的基層社會管理進(jìn)行研究具有必要性。

新型城鎮(zhèn)化背景下基層社會管理面臨的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化的核心在于著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。隨著城鄉(xiāng)人口的大規(guī)模遷移以及大量農(nóng)民被就地城市化，原有的農(nóng)村社會管理模式被打破，社會管理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，增加了社會管理的難度。

公共服務(wù)供給不足，社會矛盾凸顯。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理以政府為主體，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供范圍較小，僅保持在維護(hù)社會穩(wěn)定的基本狀態(tài)，由政府包攬一切必要的社會管理活動。在快速城鎮(zhèn)化過程中，大部分基層政府仍然沿用這種方式。雖然地區(qū)已從農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，但是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給仍然停留在農(nóng)村的水平，或者比農(nóng)村稍微高一點(diǎn)，但與真正意義上的城市相比仍具有很大差距。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城鎮(zhèn)居民對現(xiàn)代城市文明的渴望越來越強(qiáng)烈，也必然要求社會管理部門提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。長久的農(nóng)村社會管理習(xí)慣，使基層政府難以迅速轉(zhuǎn)變社會管理的觀念、內(nèi)容和方法，而僅靠基層政府的工作人員，也無力提供居民需要的所有服務(wù)，這就導(dǎo)致社會矛盾不斷積聚，主要集中在兩個方面：一是民生問題，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面；二是綜合治理問題，如治安管理、環(huán)境治理與保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化建設(shè)等。

流動人口管理落后，配套機(jī)制缺失。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)較好的生活和居住環(huán)境，便利的交通和更多的發(fā)展機(jī)遇，吸引越來越多的外來人口和農(nóng)村居民不斷涌向城鎮(zhèn)，他們在為城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)繁榮起到積極推動作用同時，也帶來了管理上的難度。一是流動人口數(shù)量多、規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，很難摸清底數(shù)、收集信息。二是流動人口素質(zhì)參差不齊，動態(tài)性強(qiáng)，穩(wěn)定難度大，難以進(jìn)行管理。基層政府面對流動人口呈爆炸式增長這種新情況，既缺乏相關(guān)或既有經(jīng)驗(yàn)，又沒有相關(guān)的配套機(jī)制，因此流動人口管理工作難以進(jìn)行。有些基層政府甚至束手無策，放任不管，導(dǎo)致社會治安水平下降，犯罪率提高，居民安全感嚴(yán)重降低。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，后續(xù)管理缺位。基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，城鎮(zhèn)化發(fā)展既有賴于基礎(chǔ)設(shè)施支撐，又不斷對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的要求。新建立的城鎮(zhèn)，往往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，不論是關(guān)系生產(chǎn)的供水、供電、道路交通，還是關(guān)系生活的供暖、排污、垃圾處理等方面，都存在著瓶頸。數(shù)量不足、分布不均、服務(wù)質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)的綜合承載能力。據(jù)統(tǒng)計，村鎮(zhèn)人均公用設(shè)施投資大約僅相當(dāng)于城市的10%。不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)管理和維護(hù)沒有得到重視，很多建好的基礎(chǔ)設(shè)施，由于管理不善、使用不當(dāng)、維護(hù)不及時等原因，極大影響了使用壽命。

居民生活方式陳舊，綜合治理缺力。通過城鎮(zhèn)化，農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)村人口變成城市人口。許多人雖然戶籍改變，但是生活方式、生活理念變化不大，同真正意義上的城鎮(zhèn)居民有很大差距。尤其是在那些為了解決土地缺口或者個人政績而建立起來的城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)條件不成熟，社會發(fā)展也沒到位，居民生活方式和理念當(dāng)然更加陳舊。這些城鎮(zhèn)普遍存在公共設(shè)施不健全或毀壞程度嚴(yán)重，衛(wèi)生環(huán)境較差，居民環(huán)保意識欠缺，封建迷信或者落后的觀念和作風(fēng)仍然存在，社會治安水平較低等問題，城鎮(zhèn)綜合治理迫在眉睫。

人才選拔渠道單一，專業(yè)能力不足。隨著城市改革的逐漸深入，政府社會管理職能不斷延伸。基層政府在城市管理、居民教育、社會保障、文化娛樂等方面承擔(dān)的任務(wù)越來越多，工作量和發(fā)揮的作用也越來越大，對社會管理人員的要求也越來越高。但在城鎮(zhèn)化過程中新轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪@一部分基層政府，大部分仍然沿用傳統(tǒng)的人才選拔方式，即通過直接選舉產(chǎn)生社會管理人員。這些干部，無論是文化素質(zhì)、還是從事社會管理工作的專業(yè)理論知識都相對缺乏，并普遍存在文化素質(zhì)偏低、工作責(zé)任心不強(qiáng)、年齡結(jié)構(gòu)老化等問題。他們在面對不斷變化的居民需求時，往往不能夠找到合適的解決方式，創(chuàng)新能力較弱。

新型城鎮(zhèn)化背景下基層社會管理的路徑創(chuàng)新

在城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的各種社會問題和矛盾是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段性特征的集中反映，是社會發(fā)展的必然。社會管理人員要從實(shí)際出發(fā)，轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新工作方法，發(fā)揮社會自治力量，強(qiáng)化重點(diǎn)人群服務(wù)，進(jìn)一步明確基層社會管理的方向。

（一）轉(zhuǎn)變政府管理模式，實(shí)現(xiàn)多元管理。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層政府在社會管理中應(yīng)從主導(dǎo)轉(zhuǎn)為引導(dǎo)，政府職能要從管理轉(zhuǎn)變到服務(wù)，把貼近群眾、服務(wù)群眾作為強(qiáng)化管理的著眼點(diǎn)。要從居民需求出發(fā)，以為民、便民、利民為原則，推進(jìn)社會管理主體的多元化。一是要明確政府定位，合理劃分政府職能，分清必須由政府提供的服務(wù)和可以由社會提供的服務(wù)。二是大力整合服務(wù)資源和服務(wù)力量，對必須由政府提供的服務(wù)，要權(quán)責(zé)明確，流程清晰。三是要整合社會資源，鼓勵和引導(dǎo)公民積極參與社會管理。充分發(fā)揮群團(tuán)組織作用，積極培育民間社會組織，鼓勵企事業(yè)單位積極參與社區(qū)建設(shè)、發(fā)展公益事業(yè)，充分調(diào)動社會各方參與社會管理的積極性。

（二）加強(qiáng)流動人口管理，完善配套機(jī)制。流動人口關(guān)系社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是要從戰(zhàn)略高度，把流動人口管理作為長期任務(wù)納入社會管理總體規(guī)劃，擺上重要議事日程，不斷改善管理和服務(wù)措施。二是循序漸進(jìn)，有序引導(dǎo)，加快城鎮(zhèn)化。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，解決流動人口就業(yè)問題。三是完善配套機(jī)制建設(shè)，加快戶籍制度改革，建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、投融資、移民搬遷等各種惠農(nóng)政策，制定和出臺具有較強(qiáng)操作性的流動人口管理相關(guān)法規(guī)文件，把流動人口納入法制化管理軌道。四是對流動人口加強(qiáng)宣傳教育，促進(jìn)城鎮(zhèn)文明程度的提高。五是加強(qiáng)對重點(diǎn)人群的關(guān)注，保障留守兒童、空巢老人、高齡老人、殘疾人等重點(diǎn)人群的基本生活。

（三）構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施體系，重視后續(xù)管理。進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施綜合承載能力，根據(jù)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系。一是進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平，加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、供熱、燃?xì)�、公交、信息、污水處理、垃圾處理、園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施。二是加快科教文衛(wèi)和娛樂休閑等城市服務(wù)功能建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展，提升城鎮(zhèn)發(fā)展軟實(shí)力。三是圍繞促進(jìn)城市生產(chǎn)生活安全，大力推進(jìn)以防洪、排澇、抗震、消防、預(yù)警等為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)安全工程建設(shè)，切實(shí)保障群眾安居樂業(yè)。四是制定基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法，重視基礎(chǔ)設(shè)施的后期管理與維護(hù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命。

（四）改進(jìn)居民生活方式，強(qiáng)化綜合治理。從農(nóng)村人到城市人，不應(yīng)只是更換一個名稱而已。農(nóng)村人和城市人最大的區(qū)別是生產(chǎn)生活方式和觀念的差異�；鶎诱�府應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力改變居民的生產(chǎn)生活方式和觀念，強(qiáng)化綜合治理。一是宣傳崇尚科學(xué)、拒絕愚昧的觀念，推行更加科學(xué)和健康的生活方式。二是強(qiáng)化居民保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、愛護(hù)公共設(shè)施等意識，促使社會更加文明、和諧。三是豐富居民的精神文化生活，充實(shí)居民的閑暇時間，和睦鄰里關(guān)系。四是加大社會治安綜合治理力度，依法打擊各種違法犯罪活動，強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任制和責(zé)任追究制，切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。五是健全公共突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，提高突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障能力。

（五）創(chuàng)新人才選拔渠道，提高專業(yè)水平。高素質(zhì)的社會管理人才是提升社會管理水平，保證社會管理工作順利開展的重要前提，應(yīng)適時轉(zhuǎn)變?nèi)瞬殴芾頇C(jī)制，把建設(shè)一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社會管理工作者隊(duì)伍作為一項(xiàng)重要工作。一是要創(chuàng)新人才選拔機(jī)制，將社會公開選拔、招聘等途徑與直接選舉相結(jié)合，選聘一批懂業(yè)務(wù)、知情況、有創(chuàng)造力、有責(zé)任感的社會管理和服務(wù)專業(yè)人才，充實(shí)干部隊(duì)伍。二是加大人才培訓(xùn)力度，定期對社會管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，以全面提高社會管理人員的綜合素質(zhì)。三是完善績效考核制度，提高社會管理人員的福利待遇，使其能專心工作、認(rèn)真工作、積極工作。四是制定合理的晉升機(jī)制，明晰社會管理人員的職業(yè)發(fā)展路徑，以吸引人才、留住人才、充分發(fā)揮人才的工作熱情。

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