原標(biāo)題：厘清政府、市場和社會邊界
厘清政府、市場和社會邊界，是中國全面深化改革的中樞環(huán)節(jié)
十八屆三中全會對中國全面深化改革作出了總體部署，中國的體制改革空間得以擴(kuò)容。即全面深化五項改革，全力保障五個建設(shè)，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)是五位一體的;深化經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革，也是五位一體的;國家治理體系也應(yīng)是五位一體構(gòu)成的制度體系。唯此，“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型”的要求，才能夠?qū)崿F(xiàn)。
針對目前全面深化改革所面臨的現(xiàn)實問題，五位一體的改革與建設(shè)亦有側(cè)重。公報中部署經(jīng)濟(jì)體制改革有6段，部署政治體制改革的有3段，部署文化體制改革的有1段，部署社會體制改革的有2段，部署生態(tài)文明體制改革的有1段。部署經(jīng)濟(jì)體制改革的篇幅幾乎相當(dāng)于部署其余四項改革篇幅的總和，部署社會體制改革的篇幅則緊跟其后。
在五個建設(shè)中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心;在五項改革中，“發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用”，社會體制改革舉足輕重。經(jīng)濟(jì)體制改革的使命在于“做大蛋糕”，社會體制改革的使命在于“分好蛋糕”;前者著力于提高效率，后者著力于促進(jìn)公平;前者關(guān)注經(jīng)濟(jì)主體，后者更關(guān)注社會組織;前者關(guān)注厘清政府與市場之間的邊界，后者則關(guān)注厘清政府與社會之間的邊界。
由此，厘清政府、市場和社會的邊界，已成全面深化改革的中樞環(huán)節(jié)。
尋找政府與市場邊界的中國路徑
全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而要處理好政府和市場的關(guān)系，尋找兩者的邊界，是最基礎(chǔ)的一步。
與西方國家劃分政府與市場邊界的探索相比，中國有其自身特點。最為突出的是，從政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到“市場在資源配置中起決定性作用”，是中國劃分政府與市場邊界的起點與終點。這一點與西方絕然不同。我們是伴隨著從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程，探索政府與市場邊界的。
從改革開放之初的政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到1992年十四大“使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，到2002年十六大“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，到2007年十七大“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，再到2013年十八屆三中全會明確的“使市場在資源配置中起決定性作用”，其脈絡(luò)清晰可見。
使市場在資源配置中起決定性作用，是現(xiàn)階段厘清政府與市場邊界的內(nèi)在驅(qū)動力。經(jīng)過35年的改革，市場在資源配置中已經(jīng)發(fā)揮了很大作用，但還沒有發(fā)揮決定性作用。具體表現(xiàn)為，一是，基本經(jīng)濟(jì)制度的實現(xiàn)形式以及發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的方式，都有待于進(jìn)一步探索，民營資本所面臨的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”情況始終沒有真正突破。
二是，資本、土地等要素市場仍然是雙軌制，價格在資源配置中的作用發(fā)揮不夠，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題并存。
三是，宏觀調(diào)控方式有待改善，近年來通過直接干預(yù)價格實施宏觀調(diào)控的現(xiàn)象比較明顯。
四是，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制沒有建立起來。坦率地講，地方政府不是不想建設(shè)服務(wù)型政府，而是事權(quán)與財力相脫節(jié)使然。有人將各級政府的財力狀況作了形象比喻：“中央喜氣洋洋，省級滿滿當(dāng)當(dāng)，市里勉勉強強，縣鄉(xiāng)哭爹叫娘”。地方政府事權(quán)大、財力小，容易引發(fā)政府越界“自謀財路”的持續(xù)沖動。
五是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。比如，城市里的房子可以賣給農(nóng)民，農(nóng)民宅基地上建的房子卻不能賣給城里人。
為此，十八屆三中全會提出了有針對性的改革部署。其一，進(jìn)一步明確了“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基”�！肮兄平�(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”，提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。
其二，明確“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”，加快形成“商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系”，“建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善金融市場體系”。
其三，建立“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理”�！翱茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平�！�
其四，建立“科學(xué)的財稅體制”。明確事權(quán)，適度加強中央事權(quán)與支出責(zé)任，“建立現(xiàn)代財政制度”�！案倪M(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。
其五，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制。“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”。
政府創(chuàng)造環(huán)境市場創(chuàng)造財富
需要正視的是，要厘清政府與市場的邊界，實踐中的困難源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的慣性與頑固性。
長期以來，相比于消費拉動、外貿(mào)驅(qū)動，政府直接投資推動是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主色調(diào)。甚至有觀點認(rèn)為，政府實際上是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”、“地方政府已經(jīng)公司化”。我們承認(rèn)慣性是巨大的，但也堅信這種慣性是可以扭轉(zhuǎn)的。因為這種發(fā)展方式的消極作用已經(jīng)充分暴露，到了難以為繼的地步。厘清政府與市場邊界的時間窗口已經(jīng)出現(xiàn)，時機已經(jīng)成熟。
在具體操作中，轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，是劃分政府與市場邊界的起點，全面轉(zhuǎn)變政府職能是劃分政府與市場邊界的終點。1978--2002年，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能是重點;2002年十六大以來，開始全面轉(zhuǎn)變政府職能。
1978年十一屆三中全會提出，要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能和經(jīng)濟(jì)管理方式，各級政府要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用。1987年十三大提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”改革任務(wù)，并明確指出，社會主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開市場的發(fā)育和完善，要加快建立和培育社會主義市場體系。
1992年十四大確定了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，同時也明確了“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。1997年十五大強調(diào)“充分發(fā)揮市場機制作用，健全宏觀調(diào)控體系”，并將政府宏觀調(diào)控的任務(wù)明確為“保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，抑制通貨膨脹，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長”。
2002年十六大提出，“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。2007年十七大提出，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)“建設(shè)服務(wù)型政府”，“減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運行的干預(yù)”。2008年十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》確定了到2020年政府職能轉(zhuǎn)變的總體方向，“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。
2012年十八大提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。據(jù)此，可以通俗地將政府與市場的邊界形象地概括為“政府創(chuàng)造環(huán)境，市場創(chuàng)造財富”。
厘清政府與市場邊界的實質(zhì)，是劃定政府職能邊界。深入研究十八屆三中全會有關(guān)論述，我們可以暫且將政府職能概括為以下五項：建設(shè)法治政府，維護(hù)社會公平正義(政治職能);科學(xué)宏觀調(diào)控，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定(經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能);加強市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序(市場監(jiān)管職能);改進(jìn)社會治理，確保社會安定有序和富有生機活力(社會治理職能);加強和優(yōu)化公共服務(wù)，實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民(公共服務(wù)職能)。
由此，以行政管理體制改革和全面轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)和配合經(jīng)濟(jì)體制改革的基本路徑已十分清晰。
政府治理與社會治理
十八屆三中全會提出，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。同時，全會要求創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。
這是繼厘清政府與市場邊界后，再次提出政府與社會邊界的問題，使政府治理和社會治理共同發(fā)展、相得益彰。
社會組織由社會人構(gòu)成，主要填補市場和政府雙失靈造成的公共產(chǎn)品空缺。社會性與自主性是社會組織的本質(zhì)屬性。政府與社會組織既可能沖突，又可能協(xié)作。社會組織對政府起著敦促和監(jiān)督作用，促使政府對公眾和社會的各種需求負(fù)責(zé);反之，政府對社會組織實施監(jiān)管，使之符合公共利益。
與此同時，社會組織屬于“社會性基礎(chǔ)性設(shè)施”，是政府的伙伴，可以幫助政府治理社會，承擔(dān)政府支持的公共服務(wù)工作。長久的維穩(wěn)力量來自社會自身。因此，政府與社會組織可以形成拾遺補缺、服務(wù)替代、協(xié)同增效三種協(xié)作關(guān)系。
在兩者的關(guān)系中，社會組織是政府的伙伴，不是政府的伙計;是政府購買公共服務(wù)的潛在賣家,不是政府的執(zhí)行機構(gòu)。擁有行政權(quán)力的社會組織容易演變?yōu)椤岸保鴽]有自主性的社會組織則容易成為政府附屬物。
在高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府將行政權(quán)力伸向社會的每一個角落，包攬社會、吸納社會，基本上與社會融為一體。而改革開放以來的行政體制改革，開啟、加速了社會體制改革的進(jìn)程。中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè)，因此應(yīng)更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。讓人民群眾依法通過社會組織進(jìn)行自律管理、自我服務(wù)并參與社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。
然而，目前我國存在社會組織培育發(fā)展不足與規(guī)范管理不夠的雙重問題，且許多社會組織行政化傾向明顯。在美國每197人中就有一個社會組織，印度每400人中有一個社會組織;而在中國，每2967人中才有一個社會組織。從42個國家的數(shù)據(jù)分析來看，社會組織支出占GDP的平均比重為4.7%，中國內(nèi)地為0.3%。
2013年3月的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了“改革社會組織管理制度”的部署。逐步推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會，引入競爭機制。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意。
在此基礎(chǔ)上，十八屆三中全會又圍繞“創(chuàng)新社會治理”這一全新命題，進(jìn)行了全新的部署。“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全�！�
中國行政體制改革的基本發(fā)展態(tài)勢是，從全能主義公共行政轉(zhuǎn)向政府與社會協(xié)同共治的公共管理。厘清政府與社會邊界是“前因”，政府與社會協(xié)同共治是“后果”;“政府治理”是前因，“社會治理”是后果�！罢卫怼迸c“社會治理”的疊加、共振、共鳴就是政府與社會的協(xié)同共治，即政府與社會之間應(yīng)協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同。
政府應(yīng)堅持積極引導(dǎo)發(fā)展、嚴(yán)格依法管理的原則，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。社會組織也要自律、自立、自強，增強公信力。簡言之，“政府對社會組織要放活，社會組織自己要爭氣”，這樣才能消除各方疑慮，共同奏響政府與社會協(xié)同共治的宏偉篇章。
(作者單位：國家行政學(xué)院)
