應(yīng)該不斷完善地方債務(wù)管理的法律框架,嚴格地方政府舉債的法律程序,從根本上強化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理

　　近日召開的中央經(jīng)濟工作會議指出,要把控制和化解地方政府性債務(wù)風險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)。加強源頭規(guī)范,把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,嚴格政府舉債程序。明確責任落實,省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責任。強化教育和考核,從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。

　　上述會議精神一經(jīng)披露,便被媒體認為是將“地方政府債務(wù)問題上升到前所未有的高度”。的確,近年來地方債務(wù)的不斷膨脹讓越來越多的人感到不安,比如,國家審計署早在2011年6月27日公布的審計結(jié)果就顯示,截至2010年底,地方政府債務(wù)余額達到10.7萬億元。更加令人擔心的是,當前地方債務(wù)統(tǒng)計缺乏明確統(tǒng)一的口徑和標準,即便是權(quán)威部門發(fā)布的數(shù)據(jù)也經(jīng)常打架,讓人們不禁懷疑其被低估。由於地方政府融資平臺不是唯一的主體,還有其他途徑,包括間接性債務(wù)、隱形債務(wù)等,以至於地方債務(wù)成了讀者眼中的哈姆雷特,有專家就稱“如果讓100個機構(gòu)去統(tǒng)計地方債務(wù),結(jié)果都會不一樣”,這進一步加大了人們對地方債務(wù)風險預(yù)判的難度。

　　就深層次的因素來看,地方債務(wù)增長過快已經(jīng)被証明和地方政府不正確的政績觀、發(fā)展觀存在一定的聯(lián)系。為了追求政績、拉動GDP,許多地方政府決策者從上任伊始就大舉借債,很多時候顯得脫離實際,功利性太強。對此,中組部已下發(fā)通知,地方債成官員政績考核重要指標,留爛賬離任也要追究責任。

　　盡管有關(guān)部門此前已經(jīng)多次為地方債務(wù)貼上了“風險可控”、“安全”之類的標簽,但人們對此依然心存疑慮。根據(jù)之前的舉債時間和規(guī)模來分析,今后幾年地方債務(wù)將迎來一個償還高峰。一方面,有大量的地方債務(wù)是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還﹔另一方面,樓市調(diào)控正逐步加碼,不斷擠壓房地產(chǎn)泡沫,地方債務(wù)就此在償還邏輯上走入了困境,潛在的違約風險有擴大之嫌。

　　在缺乏明確法律授權(quán)的前提下,地方債務(wù)規(guī)模之大、增長之快令人深思。自1994年分稅制改革以來,由於事權(quán)與財權(quán)的不對等,各地政府對資金一直十分渴求?？紤]到地方政府承擔大量公共服務(wù)職能和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),治理地方債務(wù)應(yīng)該疏堵結(jié)合。除了資金需求之外,從法治政府建設(shè)來看,在一定程度上允許地方政府發(fā)債,對於建立一個負責任的政府來說,也是有好處的。在地方政府通過規(guī)范化途徑發(fā)債之后,實際上也把地方政府置於市場的評價體系之中,那些公開透明、法治化程度高且財力雄厚的地方政府發(fā)行的債務(wù)更容易得到市場和公眾的青睞及認可。因此,通過債務(wù)發(fā)放,可以逐步形成衡量地方政府治理水準和公共信用的一個參考指標,在客觀上促進地方政府維護和培育自身信用,提高依法行政水平。

　　因此,對於地方債務(wù)而言,最重要的是如何規(guī)范的問題。在防范地方債務(wù)風險制度設(shè)計上要合理把握市場化的方向,避免實行審批、配額等可能會給權(quán)力尋租留下空間的機制。對此,應(yīng)該不斷完善地方債務(wù)管理的法律框架,嚴格地方政府舉債的法律程序,從根本上強化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理,使其與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)。

　　在此前的預(yù)算法修改中,就曾有提議要求適度放開地方舉債權(quán)。從長期來看,為引導(dǎo)地方政府債務(wù)逐步形成規(guī)范透明、適度高效的管理體制,應(yīng)該通過完善預(yù)算法、擔保法等法律,規(guī)范地方債務(wù)資金在舉借、使用、償還以及法律責任等方面的內(nèi)容,使地方政府舉債能夠做到有法可依、依法運行,確保地方債務(wù)規(guī)范化、法治化管理,盡最大可能防范各類風險。