頻繁出現(xiàn)的文件“打架”現(xiàn)象是在提醒我們,有必要通過(guò)國(guó)家立法對(duì)各類(lèi)文件進(jìn)行全面規(guī)范

李克強(qiáng)總理11月18日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,不僅討論通過(guò)三個(gè)領(lǐng)域的新舉措,其中還蘊(yùn)藏著一個(gè)新變化:當(dāng)天審議通過(guò)的一份文件末尾,新增加了一句話:“凡以前規(guī)定與本通知規(guī)定不一致的,按本通知規(guī)定執(zhí)行”(11月20日中國(guó)政府網(wǎng))。

對(duì)政府文件涉及的問(wèn)題,僅今年以來(lái)總理就多次表態(tài),比如“部長(zhǎng)們參加的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)已經(jīng)討論通過(guò)的一些政策,現(xiàn)在卻還‘卡’在那兒,難道讓幾個(gè)處長(zhǎng)來(lái)‘把關(guān)’,這不在程序上完全顛倒了嗎?”再比如,“要堅(jiān)決打破原來(lái)的規(guī)矩,不能讓文件再在處長(zhǎng)、司長(zhǎng)那里一層一層地‘畫(huà)圈’了!”

為此,國(guó)辦專(zhuān)門(mén)下發(fā)通知,要求文件必須在會(huì)議結(jié)束后7個(gè)工作日內(nèi)印發(fā)；有重大修改意見(jiàn)需要協(xié)調(diào)的,須在10個(gè)工作日內(nèi)印發(fā)。這從出臺(tái)效率上規(guī)范了文件。另外,國(guó)務(wù)院今年還對(duì)“存量”文件進(jìn)行全面清理。而這次,總理又為新出臺(tái)文件定了“新規(guī)”,即新文件出臺(tái)后,舊文件自動(dòng)廢止。

在我國(guó)的法律和條例中,末尾一般會(huì)有一句話,原某某法或原某某條例同時(shí)廢止,這種表述的目的是防止新舊法律“打架”。但很多政府文件中卻缺少這樣的表述,所以紅頭文件“打架”現(xiàn)象比較常見(jiàn)�？偫磉@次定“新規(guī)”,顯然是按照法律的思維來(lái)規(guī)范政府文件,是對(duì)“增量”文件進(jìn)行規(guī)范。

在依法治國(guó)的大背景下,雖然很多公共事務(wù)應(yīng)該靠法律來(lái)規(guī)范,但由于立法比較繁瑣和滯后,而文件制定比較高效、靈活,所以各種文件今后仍將在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中扮演重要角色。但是,文件無(wú)論是在制定環(huán)節(jié),還是在出臺(tái)環(huán)節(jié),都不如立法和法律那么規(guī)范,尤其是一些地方文件。

比如,幾年前的一個(gè)典型案例讓人至今難以忘記。安徽某地國(guó)土局的文件竟出現(xiàn)三個(gè)版本,不僅年份相同批號(hào)相同,標(biāo)題、蓋章單位也一樣,但格式與內(nèi)容不同,甚至有的條款“相互打架”。在我看來(lái),頻繁出現(xiàn)的文件“打架”現(xiàn)象是在提醒我們,有必要通過(guò)國(guó)家立法對(duì)各類(lèi)文件進(jìn)行全面規(guī)范。

首先,應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范文件制定程序。雖然各級(jí)政府都有相關(guān)規(guī)定,如“政府規(guī)章制定程序規(guī)定”“規(guī)范性文件制定程序”等,但有多少文件制定者嚴(yán)格遵守規(guī)定程序需要反思。如果嚴(yán)格遵守制定程序,應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)“荒唐文件”。因而,有必要效仿立法程序,對(duì)全國(guó)的文件制定程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

其次,要對(duì)文件“質(zhì)量”明確基本要求。比如總理這次提出的新文件出臺(tái)舊文件自動(dòng)廢止,應(yīng)該成為一種“標(biāo)配”。文件的細(xì)節(jié)表述或者整體“質(zhì)量”,不僅代表著政府的水平,也代表了政府的態(tài)度。一旦出現(xiàn)文件“打架”或者偏離法律規(guī)定,遭殃的可能就是老百姓或企業(yè),文件實(shí)施效果必然打折扣。

再者,對(duì)文件出臺(tái)和落地進(jìn)行規(guī)范�？偫碓缜八�批評(píng)的“處長(zhǎng)把關(guān)”,實(shí)際上就是文件出臺(tái)程序顛倒了,這種現(xiàn)象在地方同樣存在。有必要在專(zhuān)門(mén)法律或條例中,對(duì)文件的出臺(tái)時(shí)間、落地環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范,以提高文件出臺(tái)及實(shí)施的效率,只有這樣,文件的高效性、靈活性等優(yōu)點(diǎn)才能充分發(fā)揮出來(lái)。

目前,在總理多次要求下,國(guó)務(wù)院層面的文件日益規(guī)范,但部委文件、地方文件是否按照總理要求同步改進(jìn),還有待調(diào)查摸底。文件的重要性不言而喻,為了讓文件從制定到實(shí)施都能規(guī)范化操作,能否對(duì)文件進(jìn)行國(guó)家立法,把文件關(guān)進(jìn)法律籠子,值得考慮。一旦由法律或條例來(lái)規(guī)范,就不用總理這么操心了。