社會(huì)治理的歷史，是從政策走向制度的歷史。社會(huì)治理為什么要從政策走向制度？因?yàn)橐灾贫榷�治體現(xiàn)了一種新的治理思路，其基本內(nèi)涵是：治理者通過(guò)制度賦予社會(huì)成員發(fā)展所匹配的資源稟賦，將發(fā)展優(yōu)勢(shì)內(nèi)化于人，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。以制度而治與通過(guò)政策指標(biāo)進(jìn)行治理的方式有很大不同，治理的重點(diǎn)從短效治理轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效治理，從臨時(shí)治理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理，從通過(guò)政策之“令”治理轉(zhuǎn)向塑造制度之“勢(shì)”治理。

　　政策之治和制度之治有幾個(gè)方面的不同。

　　制度視角下理解的“資源稟賦”主要指知識(shí)、信息、權(quán)利這些看似無(wú)形，但可以從更深層次上塑造人的發(fā)展動(dòng)能的資源。如果說(shuō)政策更多著眼于對(duì)資金、土地、勞動(dòng)力等有形資源的調(diào)配，那么制度建設(shè)的根本在于通過(guò)知識(shí)、信息、權(quán)利調(diào)動(dòng)，賦予人寬廣的發(fā)展縱深。資源的錯(cuò)配本質(zhì)上是對(duì)人的發(fā)展空間的擠壓。即使某些政策可以短期內(nèi)賦予人若干財(cái)富，但是如果沒(méi)有對(duì)發(fā)展縱深的擴(kuò)展，任何財(cái)富資源的再分配都只能是杯水車(chē)薪，甚至是南轅北轍。因此，以制度而治，是從淺表層次的政策治理轉(zhuǎn)向更深層次的對(duì)人的主體發(fā)展能力的塑造。

　　在政策視角下，國(guó)家治理能力主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于是否能夠完成可以量化的明確政策目標(biāo)。政策目標(biāo)的完成是衡量治理效能好壞的基礎(chǔ)。這需要各級(jí)政府部門(mén)不惜調(diào)動(dòng)大量的資源來(lái)完成這些指標(biāo)，使行政、社會(huì)資源分布格局朝著有利于完成目標(biāo)的方向傾斜。這樣的傾斜固然有助于高效、迅速地完成那些固定指標(biāo)，但同時(shí)會(huì)導(dǎo)致在目標(biāo)無(wú)法涵蓋的治理領(lǐng)域中的資源不足。這反而會(huì)擴(kuò)大社會(huì)資源分布的不平衡。以制度而治，需要治理者針對(duì)社會(huì)已有的資源分布格局中的問(wèn)題，進(jìn)行深層次的調(diào)節(jié)。如果說(shuō)集中資源突擊某些政策目標(biāo)的做法類(lèi)似于老子所說(shuō)的“損不足以奉有余”，那么以制度創(chuàng)新的治理，就是要在社會(huì)資源的動(dòng)態(tài)分布中尋找到合理著力點(diǎn)，“高者抑之，下者舉之，有余者損之，不足者補(bǔ)之”，從而實(shí)現(xiàn)資源配置上的“損有余而補(bǔ)不足”。

　　政策的視角將針對(duì)問(wèn)題提出政策視為治理的終點(diǎn)，而忽視了政策提出后可能造成的超出預(yù)想之外的，甚至是違背政策原意的結(jié)果。制度治理就是要從根本上解決這一問(wèn)題。政策之治的參與者可以運(yùn)用各自的資源改變政策的方向，而制度之治則使資源分布的格局朝向有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的方向，從而防止政策的小船偏離航道。制度建設(shè)的基本過(guò)程就是運(yùn)用強(qiáng)大的中央權(quán)威，建立起正式和公開(kāi)的政策運(yùn)作規(guī)程、知識(shí)與價(jià)值體系、信息知識(shí)交流機(jī)制，將治理參與者納入其中，以資源調(diào)節(jié)為牽引，重塑其行為方式，將私下分散掌握的信息、知識(shí)等治理資源轉(zhuǎn)化為公共治理資源，實(shí)現(xiàn)治理資源在治理參與者中的合理分布。這種以公開(kāi)的制度調(diào)配資源的方式，可以克服隱性政治導(dǎo)致的信息、知識(shí)、權(quán)力等的不對(duì)稱(chēng)性，從而減少政策的不可控性。

　　制度建設(shè)著眼的是一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)“健康指標(biāo)”，反映的是一個(gè)國(guó)家深植于民眾中的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。完成治理肌體的強(qiáng)健，需要由對(duì)“事情”即具體政策的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)Πl(fā)展的基本元素“人”的支持、調(diào)控與規(guī)制。以制度而治，代表了一種自信：這種自信來(lái)自充分意識(shí)到未來(lái)治理之路的不確定性后，以制度之手駕馭這種不確定性的定力和主張——這正是中國(guó)制度自信的不竭源泉和恒久力量。