建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨的十八屆三中全會(huì)立足全局、面向未來(lái)提出的重要戰(zhàn)略思想，是中央科學(xué)把握現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展規(guī)律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)於完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性和緊迫性

財(cái)政制度安排體現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)方面。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實(shí)施的分稅制改革是我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)的裡程碑。分稅制財(cái)政體制的建立及其后的調(diào)整完善和穩(wěn)健運(yùn)行，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)了地方、企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)力增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的雙贏目標(biāo)，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，對(duì)推動(dòng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出。這些問(wèn)題從機(jī)制上看，都與現(xiàn)行財(cái)稅體制改革不到位有一定關(guān)系。就財(cái)政自身而言，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和我國(guó)發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制的制度優(yōu)勢(shì)正在削弱。主要表現(xiàn)：一是預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利於依法治稅和人大監(jiān)督。二是稅收制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改革、轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，特別是在解決產(chǎn)能過(guò)剩、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的功能較弱，稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，不利於公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)。三是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項(xiàng)目過(guò)多，規(guī)模過(guò)大，資金分散，常有配套，不利於建設(shè)財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。四是財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)與支出剛性增長(zhǎng)矛盾加劇，加之支出結(jié)構(gòu)固化僵化，財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速積聚，財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，要求我們圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一重大任務(wù)，堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，立足基本國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)行體制為基礎(chǔ)，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，深化財(cái)稅體制改革，加快形成有利於轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利於建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利於基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)稅體制機(jī)制。

建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度

現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開(kāi)透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)以下幾個(gè)方面的改革和制度建設(shè)。

改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題。也就是說(shuō)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，一些財(cái)稅部門為了完成收入任務(wù)可能收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”﹔當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，財(cái)稅部門完成收入任務(wù)后又容易搞“藏富於民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利於依法治稅，也會(huì)影響政府逆周期調(diào)控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！迸c此同時(shí)，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。這是我國(guó)預(yù)算審批制度的重大改革，必將有利於加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，也有利於改善政府宏觀調(diào)控、促進(jìn)依法治稅。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。預(yù)算審核重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)向支出政策拓展后，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有別於預(yù)算預(yù)期的平衡狀態(tài)將成為常態(tài)，特別是年度預(yù)算赤字可能突破。要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用管理，原則上不安排當(dāng)年支出。年度預(yù)算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補(bǔ)機(jī)制。為確保財(cái)政的可持續(xù)，全國(guó)年度總赤字規(guī)模應(yīng)設(shè)置一定的警戒線。為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等7類，2012年僅財(cái)政安排的這7類重點(diǎn)支出即佔(zhàn)全國(guó)財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，而且不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，甚至導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)了財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項(xiàng)目”、“敞口花錢”等問(wèn)題。這也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、預(yù)算管理無(wú)法全面公開(kāi)、資金投入重復(fù)低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不採(cǎi)取掛鉤方式?！边@有利於增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、有效性和可持續(xù)性。各級(jí)財(cái)政部門要實(shí)事求是地推進(jìn)清理規(guī)范工作，並繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，確保有關(guān)事業(yè)發(fā)展的正常投入。

完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)減收增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，歸並重復(fù)交叉的項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬於地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，並根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

建立政府性債務(wù)管理體系。為切實(shí)加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，《決定》提出，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！边@意味著建立在地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制。

實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，注重頂層設(shè)計(jì)、明確實(shí)施步驟，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。逐步擴(kuò)大公開(kāi)范圍、細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，不斷完善預(yù)算公開(kāi)工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開(kāi)的監(jiān)督檢查，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度。