黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)列入重要議題和高度，使中國特色社會主義事業(yè)總體布局從“四位一體”發(fā)展到“五位一體”。生態(tài)文明建設(shè)是黨執(zhí)政理念的重大創(chuàng)新，然而近年來，我國政府在生態(tài)文明建設(shè)中存在不少問題，主要表現(xiàn)為:一是管理缺位。政府職能部門這只“看得見的手”不能合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，污染源和高耗能主體得不到相應(yīng)的處理。二是職責(zé)不清。生態(tài)文明建設(shè)涉及多個部門，而各部門之間各司其職,協(xié)調(diào)性的缺乏導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)達(dá)不到理想狀態(tài)。三是運行機(jī)制不健全。政府在生態(tài)保護(hù)和治理方面往往單軍作戰(zhàn)，不能有效調(diào)動社會多元主體廣泛參與。

我國現(xiàn)有的行政體制、發(fā)展轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、系統(tǒng)性決定了政府在生態(tài)文明建設(shè)中職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新的必然性。今年年初的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵�，而中央國家機(jī)關(guān)是代表人民執(zhí)掌政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著從宏觀上領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的職能，這意味著在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中，相關(guān)部門必須以更系統(tǒng)、完善的視角審視當(dāng)前人與自然、人與人、人與社會之間的關(guān)系，在決策和執(zhí)行中，必須把資源有限性和生態(tài)保護(hù)作為核心標(biāo)準(zhǔn)，切實解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)總量的矛盾，全面確立政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)安全的基本職能。結(jié)合相關(guān)部委對十八大報告中生態(tài)文明建設(shè)的學(xué)習(xí)貫徹情況，對中央國家機(jī)關(guān)生態(tài)職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，筆者有幾點不成熟的體會。

一、強(qiáng)化全局意識，立足協(xié)調(diào)合作。

目前，相關(guān)部委對生態(tài)文明建設(shè)提出的對策建議更多的是從部門角度考慮。關(guān)于全局意識，筆者認(rèn)為要抓好“兩頭”，即做好頂層設(shè)計和督查執(zhí)法。

關(guān)于頂層設(shè)計，相關(guān)部委已做了不少，如海洋功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，但這些規(guī)劃在全局上還有欠缺。全局意識應(yīng)跳出部門，從整個國家的角度來考慮問題。十八大報告明確提出要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，簡而言之就是以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，推動生態(tài)文明建設(shè)。目前，從規(guī)劃內(nèi)容和實施效果上看，主體功能區(qū)規(guī)劃比較籠統(tǒng)，缺乏具體的管理措施和標(biāo)準(zhǔn)，重要生態(tài)功能區(qū)其實沒有得到實質(zhì)性的保護(hù)，因此，亟需對我國國土空間開發(fā)的規(guī)劃體系進(jìn)行頂層設(shè)計。而我國目前的空間規(guī)劃有三類：發(fā)改委系統(tǒng)編制實施的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，國土資源系統(tǒng)編制實施的土地利用總體規(guī)劃，住建系統(tǒng)編制實施的城市發(fā)展總體規(guī)劃。針對三種規(guī)劃間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，合理制定國土規(guī)劃。國土規(guī)劃應(yīng)作為主體功能區(qū)規(guī)劃的細(xì)化，各部門的相關(guān)規(guī)劃要以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，與之充分銜接，整合成為國土空間開發(fā)的規(guī)劃體系，成為開展生態(tài)文明建設(shè)工作的思路和工具。同時，要從立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財稅等方面建立完備的規(guī)劃保障措施，否則不管是主體功能區(qū)規(guī)劃，還是國土規(guī)劃都會被束之高閣。

關(guān)于督查執(zhí)法，就是要相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，打破部門和行政區(qū)劃的界限。受資源、環(huán)境的約束，生態(tài)文明出問題，往往涉及多個部門和地區(qū)，必然要求打破部門和行政區(qū)劃的界限。事實上，在打破行政區(qū)劃的管理方面，很多部委已有了成功實踐，如國土部的9個土地督察局、環(huán)保部的6個督查中心、水利部的7個流域機(jī)構(gòu)，都是為了加強(qiáng)土地、環(huán)境、水等資源的管理工作，對執(zhí)法監(jiān)察體系的創(chuàng)新。但同時，這些區(qū)域機(jī)構(gòu)普遍存在人手不足、部門間協(xié)調(diào)執(zhí)法能力不強(qiáng)的問題。要建立部門間生態(tài)文明執(zhí)法的聯(lián)席會議制度，明確生態(tài)保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的職能分工與合作，以及詳細(xì)的分類分級考核指標(biāo)體系，形成生態(tài)督查執(zhí)法和生態(tài)文明發(fā)展的協(xié)作機(jī)制，從而實現(xiàn)整合效應(yīng)。

二、樹立底線思維，擰緊生態(tài)安全閥。

十八大報告明確提出，要完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。這就是要善于運用底線思維，著眼于資源的承載量，合力評估資源使用的負(fù)面影響，建立防范體系；在防范的同時，從壞處準(zhǔn)備，向好處努力，牢牢把握主動權(quán)。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種深層次矛盾日益凸顯，諸多民生難題牽一發(fā)而動全身，資源、環(huán)境、生態(tài)壓力迫在眉睫。樹立底線思維，一是“兜住底”，要準(zhǔn)確地找出生態(tài)安全的底線，即各部委通過各種規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、限制，制定紅線，實現(xiàn)對耕地、水、環(huán)境等資源的管控。目前，我國在生態(tài)容量方面已劃定一些紅線，如作為糧食安全生命線的18億畝“耕地紅線”，水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污的用水“三條紅線”等，近期還將通過編制國家環(huán)境功能區(qū)劃劃定“生態(tài)紅線”，這些紅線都是我國生態(tài)文明的安全閥，是制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的底線，必須嚴(yán)守，不能破。二是“補(bǔ)短板”，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，所以必須全面促進(jìn)資源節(jié)約。要推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地等資源消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。只有把底線思維筑牢，擰緊安全閥，把各種可能的因素想深、想細(xì)，攻堅克難，生態(tài)文明建設(shè)才能更好在實踐中創(chuàng)新、調(diào)整、總結(jié)。