三是，有利于踐行科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施“十二五”規(guī)劃，確保到2020年全面建成小康社會(huì)，對(duì)立法工作提出了新的更高的要求。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，迫切需要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，積極排除妨礙科學(xué)發(fā)展的舊的體制機(jī)制，引導(dǎo)建立更加符合生產(chǎn)力發(fā)展要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新的制度，為符合“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”要求的行業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境、開辟?gòu)V闊的空間。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，迫切要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，有效化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和服務(wù)的規(guī)范化、法治化。堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生，迫切需要發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加快建立健全社會(huì)保障制度，促進(jìn)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的深層次改革，為縮小收入分配差距、提供均等化的公共服務(wù)打下扎實(shí)的法制基礎(chǔ)。促進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，迫切需要發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，通過(guò)制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)公民積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的改革發(fā)展，強(qiáng)化公共文化服務(wù)保障。

四是，有利于完善決策程序，減少改革創(chuàng)新的失誤。改革創(chuàng)新涉及到較為廣泛的領(lǐng)域，影響到數(shù)量較大的民眾，牽涉到多個(gè)政府部門，決策程序越科學(xué)、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。科學(xué)決策要求改革創(chuàng)新要以正確的理論為指導(dǎo)，從國(guó)情、社情和民意出發(fā)，進(jìn)行充分的調(diào)查、研究和論證，切忌脫離實(shí)際、好大喜功、忽視細(xì)節(jié)。民主決策要求各級(jí)黨委和政府建立改革創(chuàng)新的信息平臺(tái)、利益群體的博弈平臺(tái)、公眾參與的監(jiān)督和評(píng)估平臺(tái)，為公眾參與改革創(chuàng)新提供便利，最終形成一整套科學(xué)合理、規(guī)范化、制度化的民主程序�？茖W(xué)決策、民主決策，可以做到事前主動(dòng)地反映民意、集中民智，廣泛地凝聚共識(shí)，確保改革決策的正當(dāng)性和合法性，避免盲目試錯(cuò)，降低改革成本�？梢哉f(shuō)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，不再是一種個(gè)人行為、地方行為或是行政措施，而是通過(guò)立法保障的合法行為、集體行為、法律行為，有利于祛除改革的個(gè)人色彩、地方色彩、行政色彩，保障改革的合法性、公正性、公平性，因而可以為改革提供極大的民意基礎(chǔ)和動(dòng)力支持。

二、發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用需要處理好兩個(gè)關(guān)系

發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，是一篇大文章，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。切實(shí)貫徹落實(shí)中央和常委會(huì)的要求，我體會(huì)，要重點(diǎn)處理好法律與實(shí)踐、立法與改革這兩個(gè)關(guān)系。

一是，處理好法律與實(shí)踐的關(guān)系。改革開放初期，整個(gè)國(guó)家百?gòu)U待興，意識(shí)形態(tài)上的教條主義仍然存在，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制沒有完全確立起來(lái)，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過(guò)河”。在這個(gè)歷史階段，強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性是正確的。一般而言，重大改革要先用政策來(lái)指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)各地方的探索和群眾性的試驗(yàn)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟，并比較各種典型、全面權(quán)衡利弊的前提下，才能慎重立法。強(qiáng)調(diào)立法“宜粗不宜細(xì)、宜原則不宜具體”也是必要的，這樣可以“使立法的包容量更大一些，使法律條文盡可能適用于各種情況”。但需要指出的是，法律的穩(wěn)定性是建立在與現(xiàn)實(shí)生活和諧的基礎(chǔ)上的，法律如果與實(shí)際脫節(jié)，就失去了存在的基礎(chǔ)，穩(wěn)定也就失去意義。因此，我們不能忽視立法的前瞻性，忽視法律對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范和對(duì)改革開放的引領(lǐng)作用。我們要看到，法律規(guī)范作為制度設(shè)計(jì)的成果，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)，也是人類理性思考、總結(jié)規(guī)律、預(yù)測(cè)走向、引導(dǎo)實(shí)踐的反映。馬克思主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，實(shí)踐是人們改造物質(zhì)世界（包括主觀與客觀）的社會(huì)活動(dòng)。人類的認(rèn)識(shí)，固然脫離不了實(shí)踐；但如果沒有人的主觀能動(dòng)性，就不能更好地改造自然、改造社會(huì)、為人類的生存發(fā)展服務(wù)。因此，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，并不否認(rèn)法律來(lái)源于實(shí)踐，而是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性對(duì)于制度設(shè)計(jì)的重要性。立法工作的內(nèi)涵不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并上升為法律，還可以積極探索規(guī)律，通過(guò)適度超前的法律去引導(dǎo)實(shí)踐、改造社會(huì)。在這一過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)比較、篩選和檢驗(yàn)，還可以上升為法律，并指導(dǎo)下一階段的實(shí)踐。循環(huán)往復(fù)，使得法律與實(shí)踐始終處于交替進(jìn)行的過(guò)程中，確保法律有實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)支撐，實(shí)踐有法律的理性引導(dǎo)。我們還要看到，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，包括法律在內(nèi)的上層建筑，如果不能及時(shí)、有效地根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，不僅會(huì)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，而且可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。法律規(guī)范在總結(jié)和確認(rèn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要對(duì)未來(lái)的實(shí)踐進(jìn)行符合事物發(fā)展規(guī)律的科學(xué)預(yù)測(cè)、設(shè)想，通過(guò)適度超前的立法為改革指明方向，避免立法滯后于改革的狀況�？梢哉f(shuō)，實(shí)踐的發(fā)展往往受到各種因素的制約和干擾，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與肯定，忽視立法的前瞻性，就會(huì)使得立法在一定程度上變成對(duì)現(xiàn)狀的遷就，甚至對(duì)落后的現(xiàn)狀的肯定和固定。立法絕不應(yīng)該把一切從實(shí)際出發(fā)變成事事從現(xiàn)狀出發(fā)，從而變得無(wú)所作為、舉步不前，毫無(wú)創(chuàng)造性和革新精神�？傊�，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性，并不是說(shuō)法律可以脫離實(shí)踐，而是說(shuō)法律要更充分、更及時(shí)地反映實(shí)踐、引導(dǎo)實(shí)踐。

二是，處理好立法與改革的關(guān)系。改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，改革就意味著必須突破維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的法律制度或政策底線，“摸著石頭過(guò)河”的試錯(cuò)模式一直存在并被默認(rèn)，“先改革后立法”成為無(wú)奈而又必須的選擇。在這一背景下，“先違法（或違反政策）、既成事實(shí)后再修訂法律”的突破和創(chuàng)新成為常見的改革模式。在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，這是不得已而為之，現(xiàn)在看來(lái)則是弊多利少：第一，讓改革在沒有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進(jìn)行，使改革者心有余悸，反對(duì)改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發(fā)展。第二，讓改革處于無(wú)序狀態(tài)，“改革允許試錯(cuò)”、“改革要付出成本與代價(jià)”等借口之下產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，形成了既得利益格局，也給下一步深入改革增加了難度。第三，雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革，在事后被證明是有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家的整體利益，被一些學(xué)者認(rèn)為是“良性違憲”、“良性違法”，但這從客觀上損害了法律的權(quán)威，助長(zhǎng)了法律虛無(wú)主義，從長(zhǎng)久來(lái)看不利于增強(qiáng)全民的法律意識(shí)，不利于建設(shè)法治國(guó)家。從整體趨勢(shì)上看，經(jīng)過(guò)多年的改革，目前我國(guó)已建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也已經(jīng)形成，正在逐步走出“摸著石頭過(guò)河”的歷史階段，現(xiàn)在的任務(wù)是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法律體系，更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，在法治框架內(nèi)進(jìn)行改革創(chuàng)新。因此，“先改革后立法”已經(jīng)不符合時(shí)代的要求，“先立法后改革”、“邊立法邊改革”，應(yīng)當(dāng)成為必然趨勢(shì)。正如李適時(shí)主任在輔導(dǎo)報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的，“立法決策應(yīng)當(dāng)努力做到與改革決策同步，既確保改革決策的合法性，又爭(zhēng)取多數(shù)群眾的擁護(hù)和支持，最大限度凝聚改革共識(shí)�！�